Le contrôle de légalité des arrêtés municipaux de police : méthodologie du cas pratique

L'analyse de la légalité d'un arrêté municipal de police constitue un exercice classique du droit administratif, qui mobilise l'ensemble des éléments de légalité externe et interne de l'acte administratif unilatéral. La méthode d'analyse suit un cheminement logique qui part de la compétence de l'auteur de l'acte pour aboutir au contrôle de proportionnalité de la mesure.

La légalité externe : compétence, forme et procédure

L'examen de la légalité externe d'un arrêté municipal de police suppose de vérifier successivement la compétence de l'auteur, le respect des règles de forme et le respect de la procédure applicable.

S'agissant de la compétence, l'article L. 2212-1 du CGCT confère au maire la qualité d'autorité de police municipale. Ce pouvoir est exercé sous le contrôle administratif du préfet et constitue une compétence propre du maire, qu'il ne peut déléguer au conseil municipal (CE, 23 mars 1960, Sieur Doublet). Toutefois, le maire peut déléguer sa signature en matière de police à un adjoint ou, à défaut, à un conseiller municipal, dans les conditions fixées par l'article L. 2122-18 du CGCT.

S'agissant de la forme, l'arrêté doit comporter des visas (textes juridiques sur lesquels il se fonde) et des considérants (motivations de fait et de droit). L'obligation de motivation des actes administratifs, posée par la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 (aujourd'hui codifiée aux articles L. 211-1 et suivants du Code des relations entre le public et l'administration), s'applique aux mesures de police restrictives de libertés, qui constituent des décisions individuelles défavorables. Le défaut de motivation peut entraîner l'annulation de l'arrêté pour vice de forme.

Par ailleurs, l'arrêté doit mentionner les voies et délais de recours conformément à l'article R. 421-5 du Code de justice administrative. L'absence de cette mention n'affecte pas la légalité de l'acte, mais empêche le délai de recours contentieux de courir à l'égard des tiers.

La légalité interne : le contrôle du détournement de pouvoir

L'analyse de la légalité interne d'un arrêté de police commence par la vérification de la finalité de la mesure. Une mesure de police administrative ne peut être dictée que par un motif de maintien de l'ordre public. Si le maire utilise son pouvoir de police dans un but étranger à l'ordre public (favoriser un concurrent, poursuivre un objectif financier, sanctionner un opposant politique), la mesure est entachée de détournement de pouvoir (CE, 19 février 1909, Abbé Olivier).

La preuve du détournement de pouvoir incombe au requérant, ce qui la rend difficile à rapporter en pratique. Le juge administratif se fonde sur un faisceau d'indices tirés notamment du contexte d'adoption de l'arrêté, de son contenu et des déclarations de son auteur. La jurisprudence a ainsi censuré des arrêtés de police motivés en apparence par l'ordre public mais poursuivant en réalité un objectif de protectionnisme économique (CE, 29 janvier 1932, Société des autobus antibois).

La vérification de la base légale et de l'erreur de droit

Le juge vérifie que l'arrêté se fonde sur une base légale existante et correctement interprétée. Une erreur dans le choix du texte applicable ou une interprétation erronée de la norme constitue une erreur de droit susceptible d'entraîner l'annulation. Lorsqu'un arrêté municipal vise l'article R. 3332-13 du CSP mais adopte des prescriptions qui excèdent le cadre fixé par ce texte (par exemple, une plage horaire débutant avant 20h), le juge pourra relever une erreur de droit si le maire n'a pas valablement fondé sa compétence sur un autre texte.

Toutefois, la technique de la substitution de base légale, admise par le Conseil d'État (CE, Sect., 3 décembre 2003, Préfet de la Seine-Maritime c/ El Bahi), permet au juge de sauver un acte dont la base légale initialement invoquée est erronée, dès lors qu'une autre base légale peut lui être substituée sans porter atteinte aux droits de la défense ni priver l'intéressé d'une garantie procédurale.

La structure d'une note de contrôle de légalité

Dans le cadre d'un cas pratique, la note de contrôle de légalité obéit à une structure formelle précise qui reflète le raisonnement juridique. L'en-tête identifie le destinataire, l'objet et la date. L'introduction expose brièvement le contexte factuel et annonce le plan de la note. Le développement examine successivement les éléments de légalité externe (compétence, forme, procédure) puis de légalité interne (but poursuivi, motifs de fait et de droit, proportionnalité). La conclusion formule un avis motivé sur les chances de succès d'un éventuel recours contentieux.

Cette structure méthodologique est transposable à de nombreux exercices du concours d'administrateur de l'État, qu'il s'agisse de la note de synthèse, de la note administrative ou du cas pratique de droit public.

À retenir

• Le contrôle de légalité d'un arrêté de police suit un plan binaire : légalité externe (compétence, forme, procédure) puis légalité interne (finalité, motifs, proportionnalité).
• Le pouvoir de police municipale est une compétence propre du maire, non délégable au conseil municipal.
• Le détournement de pouvoir sanctionne l'utilisation du pouvoir de police à des fins étrangères au maintien de l'ordre public (CE, 1909, Abbé Olivier).
• La substitution de base légale (CE, 2003, El Bahi) permet au juge de sauver un acte fondé sur un texte erroné si un autre fondement est applicable.
• L'absence de mention des voies et délais de recours n'affecte pas la légalité de l'acte mais empêche le délai contentieux de courir.