Le cadre juridique et institutionnel de la protection des migrants en Europe

La protection internationale des personnes déplacées repose sur un édifice juridique construit au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, progressivement complété par des instruments européens. Ce cadre normatif, confronté à l'ampleur des flux migratoires contemporains, révèle ses limites et ses contradictions.

Les fondements du droit international des réfugiés

La Convention de Genève du 28 juillet 1951 constitue la pierre angulaire du droit international des réfugiés. Elle définit le réfugié comme toute personne qui, craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité. Le protocole de New York de 1967 a levé les limitations géographiques et temporelles initiales de la Convention, lui conférant une portée véritablement universelle.

Avant même la Convention de Genève, la communauté internationale avait posé les premiers jalons de la protection des réfugiés. Le passeport Nansen, créé en 1922 sous l'égide de la Société des Nations, permettait aux apatrides et réfugiés de circuler. L'Organisation internationale des réfugiés (OIR), fondée en 1947, puis le Haut-Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR), créé en 1950, ont institutionnalisé cette protection. La Convention de 1954 relative au statut des apatrides et la Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie ont complété cet arsenal normatif.

Le principe fondamental de non-refoulement, consacré par l'article 33 de la Convention de Genève, interdit de renvoyer un réfugié vers un pays où sa vie ou sa liberté serait menacée. La Cour européenne des droits de l'homme a renforcé ce principe dans sa jurisprudence, notamment dans l'arrêt Hirsi Jamaa c. Italie (CEDH, 23 février 2012), condamnant l'Italie pour avoir refoulé des migrants vers la Libye sans examen individuel de leur situation.

Le système européen commun d'asile

L'Union européenne a progressivement construit un système européen commun d'asile (SECA). Les accords de Dublin, dans leur première version de 1990 puis dans les règlements Dublin II (2003) et Dublin III (2013), établissent le principe selon lequel la demande d'asile doit être examinée par le premier État membre dans lequel le demandeur a été enregistré. Ce système fait peser une charge disproportionnée sur les États situés aux frontières extérieures de l'Union, notamment la Grèce et l'Italie.

La directive « qualification » de 2011 harmonise les critères d'octroi de la protection internationale. La directive « procédures » de 2013 fixe des normes minimales pour l'examen des demandes. La directive « accueil » de 2013 établit des conditions minimales d'accueil des demandeurs. Malgré cette harmonisation normative, les pratiques divergent considérablement d'un État à l'autre. En 2015, le taux de reconnaissance du statut de réfugié pour les Syriens variait de plus de 90 % en Allemagne à moins de 50 % dans certains pays d'Europe de l'Est.

Le pacte européen sur la migration et l'asile, présenté en septembre 2020, vise à réformer ce système en proposant un filtrage aux frontières extérieures, des procédures accélérées, un mécanisme de solidarité entre États membres et un code de conduite pour les opérations de sauvetage en mer. Ce pacte tente de concilier la responsabilité des États de première entrée avec un partage plus équitable de la charge entre tous les membres de l'Union.

L'agence Frontex et la surveillance des frontières

Créée en 2004, l'agence Frontex (devenue Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes en 2016) symbolise l'approche sécuritaire de l'Union européenne. Son budget est passé de 6 millions d'euros en 2004 à plus de 460 millions en 2020, témoignant de la priorité accordée au contrôle des frontières extérieures. L'agence coordonne les opérations de surveillance, déploie des équipes d'intervention rapide et assiste les États membres dans les procédures de retour.

L'opération Sophia (EUNAVFOR MED), lancée en 2015 en Méditerranée centrale, illustre l'ambiguïté de l'approche européenne. Conçue initialement pour lutter contre les réseaux de passeurs, elle a contribué au sauvetage d'environ 45 000 personnes tout en poursuivant un objectif de dissuasion. Elle a été remplacée en 2020 par l'opération Irini, davantage centrée sur le contrôle de l'embargo sur les armes à destination de la Libye.

Frontex a fait l'objet de vives critiques pour des pratiques de refoulement illégal (pushbacks) documentées par des enquêtes journalistiques et des rapports d'ONG, notamment en mer Égée. L'Office européen de lutte antifraude (OLAF) a ouvert une enquête en 2020, conduisant à la démission du directeur exécutif Fabrice Leggeri en 2022.

Le droit français de l'asile et ses évolutions

En France, l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), créé en 1952, instruit les demandes d'asile. La Cour nationale du droit d'asile (CNDA) statue en appel. En 2014, l'OFPRA assurait la protection juridique de 206 172 personnes. La loi du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a réduit les délais de procédure et amélioré les conditions d'accueil.

La décision du Conseil constitutionnel du 6 juillet 2018 (n° 2018-717/718 QPC) a consacré le principe de fraternité comme principe à valeur constitutionnelle, à la suite de l'affaire Cédric Herrou, condamné pour avoir aidé des migrants à la frontière franco-italienne. Cette décision a reconnu la liberté d'aider autrui dans un but humanitaire, indépendamment de la régularité du séjour des personnes aidées, mettant fin à ce que les militants appelaient le « délit de solidarité ».

À retenir

• La Convention de Genève de 1951 et son protocole de 1967 fondent le droit international des réfugiés autour du principe de non-refoulement.
• Le système de Dublin fait peser une charge disproportionnée sur les États aux frontières extérieures de l'Union européenne.
• Le budget de Frontex a été multiplié par plus de 75 entre 2004 et 2020, traduisant la priorité sécuritaire de l'UE.
• Le Conseil constitutionnel français a consacré en 2018 le principe de fraternité, légitimant l'aide humanitaire aux migrants en situation irrégulière.
• Le pacte européen sur la migration et l'asile de 2020 tente de concilier solidarité entre États membres et contrôle renforcé des frontières extérieures.