Le bloc de constitutionnalité comme source du droit administratif

Le droit administratif français présente une singularité remarquable parmi les branches du droit : longtemps construit par la jurisprudence du Conseil d'État en l'absence de codification comparable au Code civil, il a progressivement intégré les sources constitutionnelles comme normes de référence supérieures. Ce phénomène de constitutionnalisation a profondément renouvelé la légalité administrative.

L'émergence du contrôle de constitutionnalité des actes administratifs

La Constitution a longtemps été perçue comme une simple règle du jeu politique, dépourvue de portée contentieuse directe. C'est le Conseil d'État qui, le premier, a soumis l'administration au respect des normes constitutionnelles. Dans l'arrêt CE, Ass., 7 juillet 1950, Dehaene, il a contrôlé un acte administratif à l'aune du droit de grève consacré par le Préambule de 1946, bien avant que le Conseil constitutionnel ne reconnaisse la pleine valeur juridique du Préambule de la Constitution de 1958 (CC, 16 juillet 1971, Liberté d'association). Cette antériorité du juge administratif dans la constitutionnalisation du droit mérite d'être soulignée : le Conseil d'État a ouvert la voie que le Conseil constitutionnel a ensuite empruntée avec éclat.

Les composantes du Préambule de 1946

Le Préambule de la Constitution de 1946, rédigé dans un style solennel propre aux déclarations de principes, comporte deux catégories de normes dont la portée est largement tributaire de l'interprétation jurisprudentielle.

Les principes particulièrement nécessaires à notre temps (alinéas 3 et suivants) consacrent des droits économiques et sociaux, parfois qualifiés de "droits-créances" en ce qu'ils appellent une intervention positive de la puissance publique. Parmi eux figurent le droit de grève, l'égalité entre les femmes et les hommes, la liberté syndicale, le droit à la protection de la santé ou encore le droit à l'instruction. Leur portée juridique est cependant inégale. Certaines dispositions ont été partiellement neutralisées par la jurisprudence, comme l'alinéa 9 relatif à la nationalisation des monopoles de fait et des services publics nationaux, dont une lecture littérale aurait conduit à une collectivisation massive de l'économie. Le Conseil constitutionnel a d'ailleurs jugé que cet alinéa n'imposait pas au législateur de procéder à des nationalisations (CC, 16 janvier 1982, Nationalisations).

Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR), mentionnés à l'alinéa 1er sans autre précision, constituent une catégorie ouverte dont la détermination relève du juge. Le Conseil d'État fut le premier à utiliser cette technique, en consacrant la liberté d'association comme PFRLR sur le fondement de la loi du 1er juillet 1901, dans CE, 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, antérieurement à la célèbre décision du Conseil constitutionnel de 1971. Le Conseil d'État a par la suite dégagé un PFRLR autonome dans CE, Ass., 3 juillet 1996, Koné, interdisant l'extradition pour des motifs politiques. Le Conseil constitutionnel a quant à lui identifié de nombreux PFRLR, parmi lesquels la liberté d'enseignement, l'indépendance de la juridiction administrative (CC, 22 juillet 1980, Validation d'actes administratifs) ou encore la compétence du juge administratif pour l'annulation des actes de la puissance publique (CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence).

La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789

Intégrée au bloc de constitutionnalité, la DDHC est devenue une norme de référence du juge administratif depuis CE, 12 février 1960, Société Eky. Les principes qu'elle énonce (liberté, égalité, propriété, légalité des délits et des peines, consentement à l'impôt, séparation des pouvoirs) sont régulièrement invoqués en contentieux administratif. L'interprétation évolutive de ses dispositions a conduit à des lectures que les constituants de 1789 n'avaient pu anticiper. Ainsi, le Conseil constitutionnel a déduit de l'article 16, relatif à la séparation des pouvoirs et à la garantie des droits, un droit au recours juridictionnel effectif (CC, 9 avril 1996, Autonomie de la Polynésie française), tandis que l'article 17 sur la propriété a été étendu à la propriété intellectuelle.

La Constitution de 1958 et la Charte de l'environnement

Le corps de la Constitution de 1958, souvent présenté comme essentiellement institutionnel, contient néanmoins des dispositions substantielles que la jurisprudence a su exploiter. Le principe de fraternité a ainsi été érigé en principe constitutionnel (CC, 6 juillet 2018, Cédric H.), permettant de protéger l'aide humanitaire désintéressée aux étrangers en situation irrégulière. La Constitution est surtout fondamentale pour l'organisation administrative : répartition des compétences entre Président de la République et Premier ministre, délimitation des domaines de la loi et du règlement (articles 34 et 37), principes régissant les collectivités territoriales.

La Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005, consacre le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er) et le principe de précaution (article 5). Le Conseil d'État a annulé pour la première fois un acte administratif sur son fondement dans CE, Ass., 3 octobre 2008, Commune d'Annecy, en censurant un décret relatif aux lacs de montagne pour méconnaissance de l'article 7 de la Charte (principe de participation du public).

L'autorité de la jurisprudence constitutionnelle

L'article 62, alinéa 3 de la Constitution dispose que les décisions du Conseil constitutionnel s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Le juge administratif est donc tenu de suivre les interprétations constitutionnelles, y compris les réserves d'interprétation formulées lors du contrôle de constitutionnalité. L'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a encore renforcé ce lien, le Conseil d'État jouant un rôle de filtre dans la transmission des QPC au Conseil constitutionnel (article 61-1 de la Constitution).

À retenir

• Le Conseil d'État a soumis l'administration aux normes constitutionnelles avant même que le Conseil constitutionnel ne reconnaisse la pleine valeur juridique du Préambule (Dehaene, 1950, contre Liberté d'association, 1971).
• Le bloc de constitutionnalité comprend la DDHC de 1789, le Préambule de 1946 (PPNNT et PFRLR), la Constitution de 1958 et la Charte de l'environnement de 2004.
• Les PFRLR constituent une catégorie ouverte dont la détermination relève tant du Conseil constitutionnel que du Conseil d'État (Amicale des Annamites de Paris, 1956, Koné, 1996).
• La Charte de l'environnement est pleinement invocable devant le juge administratif depuis l'arrêt Commune d'Annecy de 2008.
• La jurisprudence constitutionnelle, y compris les réserves d'interprétation, s'impose au juge administratif en vertu de l'article 62 de la Constitution.