L'arrêt Moussa Koné (1996) : le Conseil d'État et la découverte d'un PFRLR

Le contexte factuel et procédural de l'affaire

L'affaire Moussa Koné s'inscrit dans le cadre du contentieux de l'extradition, matière dans laquelle le Conseil d'État exerce un contrôle de légalité sur les décrets présidentiels accordant l'extradition. En l'espèce, M. Koné, ressortissant malien résidant en France, avait fait l'objet d'une demande d'extradition émanant des autorités maliennes le 27 mars 1994, pour des faits de complicité d'atteinte aux biens publics et d'enrichissement illicite. Un décret du 17 mars 1995 avait accordé cette extradition.

M. Koné a saisi le Conseil d'État d'un recours pour excès de pouvoir contre ce décret. La compétence du Conseil d'État en premier et dernier ressort résulte de la nature réglementaire du décret d'extradition, acte administratif soumis au contrôle de légalité du juge administratif suprême (CE, Sect., 30 mai 1952, Dame Kirkwood). Le requérant soutenait notamment que l'extradition, derrière les motifs pénaux apparents, poursuivait en réalité un but politique, en raison de ses liens avec les anciens dirigeants du Mali renversés par le coup d'État de 1991.

L'enjeu juridique : articuler loi interne et convention bilatérale

Le nœud du litige résidait dans l'articulation entre deux textes. D'une part, la loi du 10 mars 1927 relative à l'extradition des étrangers (ultérieurement intégrée au Code de procédure pénale), dont l'article 5-2° interdisait l'extradition lorsqu'elle était demandée « dans un but politique ». D'autre part, l'accord de coopération franco-malien du 9 mars 1962, dont l'article 44 stipulait que l'extradition ne serait pas exécutée si l'infraction était « considérée comme une infraction politique ou connexe à une telle infraction ».

La différence entre ces deux textes est substantielle. La loi de 1927 couvre un champ plus large : elle prohibe l'extradition non seulement pour les infractions politiques par nature, mais aussi lorsque la demande, bien que fondée sur une infraction de droit commun, est motivée par un but politique. La convention bilatérale, en revanche, ne mentionne que les « infractions politiques », ce qui laisse un angle mort pour les extraditions demandées pour des infractions de droit commun mais inspirées par un mobile politique. Le Garde des sceaux arguait que la convention, en tant que traité international, primait la loi interne en vertu de l'article 55 de la Constitution, et que seul son champ, plus restrictif, devait s'appliquer.

La solution du Conseil d'État : dégager un PFRLR

Plutôt que de se limiter à l'application directe de la convention bilatérale, le Conseil d'État, réuni en Assemblée du contentieux, a choisi de dégager un principe fondamental reconnu par les lois de la République selon lequel « l'État doit refuser l'extradition d'un étranger lorsqu'elle est demandée dans un but politique ». Ce principe, tiré de la loi du 10 mars 1927, est élevé au rang constitutionnel.

Ce faisant, le Conseil d'État s'est écarté des conclusions du commissaire du gouvernement Jean-Marie Delarue, qui préconisait de recourir à la catégorie des principes généraux du droit. Le choix de la formation de jugement est méthodologiquement cohérent. Un principe général du droit, dont la valeur normative est traditionnellement considérée comme infra-législative et supra-décrétale (CE, Ass., 26 octobre 1945, Aramu), n'aurait pas pu servir de prisme interprétatif à une convention internationale qui, en vertu de l'article 55 de la Constitution, prime les lois. Seule une norme de rang constitutionnel pouvait légitimement influer sur l'interprétation du traité.

La portée de la décision : le juge administratif, gardien de la Constitution

L'arrêt Koné constitue un précédent remarquable en ce qu'il consacre la capacité du Conseil d'État à découvrir un PFRLR, capacité que la doctrine majoritaire réservait jusqu'alors au seul Conseil constitutionnel. Pourtant, aucune disposition constitutionnelle ne confère au juge constitutionnel un monopole en la matière. L'article 62 de la Constitution impose certes l'autorité des décisions du Conseil constitutionnel, mais cette autorité ne s'exerce que sur les questions effectivement tranchées. Sur le principe de l'interdiction de l'extradition à but politique, le Conseil constitutionnel ne s'était jamais prononcé.

Il convient de rappeler que le Conseil d'État avait déjà mobilisé la catégorie des PFRLR sous la IVe République, dans sa décision du 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, à propos de la liberté d'association des étrangers. L'arrêt Koné s'inscrit donc dans une tradition, certes discrète, du juge administratif comme interprète de la norme constitutionnelle.

Cette jurisprudence a été ultérieurement confortée par le Conseil d'État lui-même dans l'avis contentieux du 5 octobre 2001, Mme de Laubier, où la Haute juridiction a confirmé sa compétence pour identifier et appliquer les PFRLR dans le cadre de son office juridictionnel.

À retenir

• L'arrêt CE, Ass., 3 juillet 1996, Moussa Koné consacre un PFRLR interdisant l'extradition demandée dans un but politique, tiré de la loi du 10 mars 1927.
• Le Conseil d'État s'est reconnu compétent pour découvrir un PFRLR, capacité traditionnellement attribuée au seul Conseil constitutionnel.
• Le choix du PFRLR plutôt que du principe général du droit répond à une logique hiérarchique : seule une norme constitutionnelle peut influer sur l'interprétation d'un traité international.
• L'arrêt s'inscrit dans la lignée de CE, 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris, et de la jurisprudence Dame Kirkwood sur le contrôle des décrets d'extradition.
• En l'espèce, le requérant n'a pas obtenu satisfaction car le but politique de l'extradition n'a pas été établi au vu des pièces du dossier.