La théorie des circonstances exceptionnelles et les états d'exception

Face à des crises majeures, les pouvoirs normaux de police administrative peuvent s'avérer insuffisants pour maintenir l'ordre public. Le droit administratif français a développé, d'abord par voie jurisprudentielle puis par voie législative et constitutionnelle, des mécanismes d'extension temporaire des prérogatives de police, au prix d'une atténuation des garanties des libertés.

L'élaboration jurisprudentielle de la théorie des circonstances exceptionnelles

La théorie des circonstances exceptionnelles est née dans le contexte de la Première Guerre mondiale, à travers deux arrêts fondateurs du Conseil d'État.

L'arrêt (CE, 28 juin 1918, Heyriès) constitue la première pierre de l'édifice. Un décret du 10 septembre 1914 avait suspendu, au début de la guerre, l'application d'une loi de 1905 imposant la communication du dossier à tout fonctionnaire menacé d'une sanction disciplinaire. Ce décret était intrinsèquement illégal, un acte administratif ne pouvant suspendre l'application d'une loi. Le Conseil d'État a néanmoins rejeté le recours du sieur Heyriès, révoqué sans communication de son dossier, en jugeant qu'il incombait au chef de l'État de veiller à ce que les services publics soient en état de fonctionner et que les difficultés résultant de la guerre n'en paralysent pas la marche. L'arrêt Heyriès pose ainsi le principe selon lequel les circonstances exceptionnelles permettent aux autorités administratives de s'affranchir de la légalité ordinaire.

L'arrêt (CE, 28 février 1919, Dames Dol et Laurent) affermit cette théorie en l'appliquant spécifiquement aux mesures de police. À Toulon, place militaire stratégique, le préfet maritime avait édicté des mesures particulièrement restrictives à l'encontre de femmes exerçant la prostitution. Le Conseil d'État a jugé que les limites des pouvoirs de police ne sauraient être les mêmes en temps de paix et en période de guerre, les intérêts de la défense nationale conférant au principe de l'ordre public une extension plus grande et exigeant des mesures plus rigoureuses. Le juge a précisé son office : il lui appartient d'apprécier, selon les circonstances de temps et de lieu, la catégorie d'individus visés et la nature des périls à prévenir, si la mesure est justifiée.

Le régime de la théorie des circonstances exceptionnelles

La Seconde Guerre mondiale a fourni au Conseil d'État l'occasion d'affiner les conditions d'application de cette théorie. Deux éléments structurent le contrôle juridictionnel.

En premier lieu, le juge procède à une appréciation des circonstances. Il vérifie le caractère effectivement exceptionnel de la situation et son existence au moment de l'édiction de l'acte. L'arrêt (CE, 8 mars 1944, Guy) illustre cette exigence de contemporanéité : les circonstances exceptionnelles n'étaient plus caractérisées en juillet 1940 alors qu'elles l'étaient en juin de la même année. Le juge vérifie également si l'administration aurait pu parvenir au même résultat par des voies légales, et si la mesure était dictée par l'intérêt général. Le commissaire du gouvernement Latournerie a systématisé ces conditions dans ses conclusions sur l'arrêt (CE, Assemblée, 16 avril 1948, Laugier).

En second lieu, une fois les circonstances reconnues, une légalité d'exception se substitue temporairement à la légalité ordinaire. L'assouplissement porte tant sur les règles de forme que de fond. L'arrêt (CE, Assemblée, 7 janvier 1955, Lecocq) a admis que même l'incompétence de l'auteur de l'acte pouvait être couverte par les circonstances exceptionnelles. Toute illégalité peut ainsi être régularisée, à condition d'être justifiée par les circonstances.

Le renouveau contemporain de la théorie

La pandémie de Covid-19 a démontré que la théorie des circonstances exceptionnelles, que certains auteurs considéraient comme un vestige historique, conservait toute sa pertinence. L'arrêt (CE, 22 décembre 2020, M. A.) a validé le décret du 16 mars 2020 imposant le premier confinement, pris en dehors de tout cadre légal puisque l'état d'urgence sanitaire n'a été institué que par la loi du 23 mars 2020. Le Conseil constitutionnel lui-même a mobilisé une notion voisine dans sa décision (CC, 26 mars 2020, Loi organique d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19), en validant une loi organique adoptée en méconnaissance des règles procédurales de l'article 46 de la Constitution « compte tenu des circonstances particulières de l'espèce ».

Les états d'exception dans le droit positif

Parallèlement à la théorie jurisprudentielle, des textes ont institué des régimes d'exception préétablis, offrant davantage de sécurité juridique.

L'état d'urgence, régi par la loi du 3 avril 1955, peut être déclenché en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public ou de calamité publique. Décrété en Conseil des ministres pour douze jours au maximum, il ne peut être prorogé que par le Parlement. Il confère aux autorités de police des prérogatives considérablement renforcées : assignations à résidence, perquisitions administratives, dissolutions d'associations, interdictions de séjour. Depuis la loi du 20 novembre 2015, les mesures d'état d'urgence peuvent faire l'objet des voies de recours ordinaires, notamment le référé-liberté, le juge exerçant un contrôle de proportionnalité identique à celui de la période normale. L'état d'urgence a connu une application prolongée entre novembre 2015 et novembre 2017, à la suite des attentats de Paris. La loi du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (loi SILT) a ensuite intégré certaines mesures de l'état d'urgence dans le droit commun du Code de la sécurité intérieure.

L'état de siège, prévu à l'article 36 de la Constitution et issu de la loi du 9 août 1849, peut être décrété en cas de péril grave résultant d'une guerre ou d'une insurrection armée. Sa caractéristique principale est le transfert des pouvoirs de police des autorités civiles aux autorités militaires. Sa dernière mise en œuvre remonte au décret-loi du 1er septembre 1939, consécutif à l'invasion de la Pologne.

L'article 16 de la Constitution confère au Président de la République des pouvoirs exceptionnels lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité du territoire ou l'exécution des engagements internationaux sont menacés de manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu. Il n'a été utilisé qu'une seule fois, du 23 avril au 29 septembre 1961, à la suite du putsch des généraux à Alger. La révision constitutionnelle de 2008 a ajouté une garantie : la possibilité pour les présidents des assemblées, soixante députés ou soixante sénateurs, de saisir le Conseil constitutionnel pour qu'il se prononce par avis public sur la persistance des conditions de déclenchement.

L'état d'urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020 pour faire face à la pandémie de Covid-19, a été supprimé par la loi du 30 juillet 2022, ne laissant subsister que les trois régimes précédents dans le droit positif.

À retenir

• La théorie des circonstances exceptionnelles, forgée pendant la Première Guerre mondiale (CE, 1918, Heyriès ; CE, 1919, Dames Dol et Laurent), permet une atténuation temporaire de la légalité.
• Le juge contrôle l'existence effective des circonstances exceptionnelles, leur contemporanéité avec l'acte et l'impossibilité d'agir par des voies légales.
• La pandémie de Covid-19 a démontré la vitalité de cette théorie (CE, 2020, M. A.).
• Trois états d'exception subsistent dans le droit positif : l'état d'urgence (loi de 1955), l'état de siège (article 36 de la Constitution) et l'article 16.
• Depuis 2015, le juge exerce un contrôle entier de proportionnalité sur les mesures d'état d'urgence (CE, 2015, Domenjoud).