La sortie de vigueur des actes administratifs : retrait et abrogation

La disparition des actes administratifs unilatéraux obéit à un régime complexe, fruit d'une construction jurisprudentielle progressive codifiée au CRPA. L'enjeu central est de concilier trois impératifs potentiellement contradictoires : le principe de mutabilité (l'Administration doit pouvoir adapter ses règles), le respect de la légalité (l'Administration doit rectifier ses irrégularités) et la sécurité juridique (les droits acquis des administrés doivent être protégés).

Terminologie : retrait, abrogation, annulation

Le droit administratif distingue trois modalités de disparition d'un acte. L'annulation est prononcée par le juge et produit un effet rétroactif : l'acte est réputé n'avoir jamais existé. Le retrait émane de l'Administration elle-même et produit également un effet rétroactif. L'abrogation, elle aussi décidée par l'Administration, ne vaut que pour l'avenir. Cette terminologie ne se transpose pas aux contrats, pour lesquels on parlera de résolution (rétroactive) ou de résiliation (pour l'avenir).

Le régime des actes créateurs de droits

Un acte créateur de droits est une décision individuelle qui crée au bénéfice de son destinataire un droit acquis à son maintien (par exemple un diplôme, une nomination, une autorisation). La disparition de tels actes fait l'objet d'un encadrement particulièrement strict.

Retrait et abrogation à l'initiative de l'Administration ou d'un tiers

Le régime applicable trouve son origine dans deux grandes jurisprudences. L'arrêt CE, 3 novembre 1922, Dame Cachet a d'abord posé le principe selon lequel l'Administration ne pouvait retirer une décision créatrice de droits qu'à la double condition de son illégalité et de la non-échéance du délai de recours contentieux. Cette solution liait étroitement le pouvoir de retrait au contentieux.

L'arrêt CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon a opéré une évolution décisive en autonomisant le délai de retrait par rapport au délai de recours. Le Conseil d'État a jugé que « l'administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision ». Ce délai de quatre mois court à compter de l'édiction de l'acte, indépendamment de sa notification et du point de départ du délai de recours contentieux.

L'arrêt CE, Sect., 6 mars 2009, Coulibaly a ensuite étendu la portée de la jurisprudence Ternon à l'abrogation des décisions créatrices de droits, soumise aux mêmes conditions. L'ensemble a été codifié à l'article L. 242-1 du CRPA : l'Administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits que si elle est illégale et dans un délai de quatre mois suivant son édiction.

Cas particuliers pour les actes créateurs de droits

L'article L. 242-2 du CRPA prévoit deux assouplissements de la condition de délai. Les décisions dont le maintien est subordonné à une condition peuvent être abrogées (mais non retirées) sans condition de délai lorsque la condition n'est plus remplie. Les subventions, toujours considérées comme créatrices de droits, y compris lorsqu'elles prennent la forme contractuelle (CE, avis, 29 mai 2019, Société Royal Cinéma), peuvent être retirées sans délai si les conditions de leur octroi n'ont pas été respectées.

Retrait et abrogation à l'initiative du bénéficiaire

Lorsque c'est le bénéficiaire lui-même qui demande la suppression de l'acte, la protection des droits acquis passe au second plan. Si l'acte est illégal, l'Administration est tenue de l'abroger ou de le retirer dans le délai de quatre mois (article L. 242-3 du CRPA). Si l'acte est légal, l'Administration dispose d'une simple faculté d'abrogation ou de retrait, sans condition de délai, à condition que cela ne porte pas atteinte aux droits des tiers et constitue le préalable à l'édiction d'une décision plus favorable pour le bénéficiaire (article L. 242-4, codifiant CE, 30 juin 2006, Société Neuf Télécom SA).

L'incidence du recours administratif préalable obligatoire

Lorsqu'un acte fait l'objet d'un recours administratif préalable obligatoire (RAPO), l'article L. 242-5 du CRPA adapte le régime en permettant le retrait ou l'abrogation jusqu'à l'expiration du délai imparti à l'Administration pour statuer sur ce recours, lequel est variable selon les textes.

Le régime des actes réglementaires et non réglementaires non créateurs de droits

Ces actes ne créant pas de droits acquis à leur maintien, le principe de mutabilité s'exerce plus librement. Le CRPA les traite conjointement.

En matière d'abrogation, l'article L. 243-1 accorde à l'Administration une faculté générale d'abroger ces actes pour tout motif et sans condition de délai, sous réserve d'édicter les mesures transitoires nécessaires. L'article L. 243-2 prévoit en outre des obligations d'abrogation dont le régime diffère selon la nature de l'acte.

Pour les actes réglementaires, l'obligation d'abrogation s'étend à tout acte illégal ou sans objet, que l'illégalité existe depuis l'origine ou résulte de circonstances postérieures. Cette règle est l'aboutissement d'une évolution jurisprudentielle majeure. L'arrêt CE, Sect., 10 janvier 1930, Despujol avait d'abord reconnu la possibilité pour les administrés de demander l'abrogation d'un règlement devenu illégal par suite de circonstances nouvelles. Puis l'arrêt CE, Ass., 3 février 1989, Compagnie Alitalia a étendu cette obligation aux actes réglementaires illégaux dès leur origine, dans le prolongement d'un décret du 28 novembre 1983.

Pour les actes non réglementaires non créateurs de droits, l'obligation d'abrogation est plus restreinte : elle ne couvre que les actes devenus illégaux par suite de circonstances postérieures à leur édiction (article L. 243-2 alinéa 2, codifiant CE, 30 novembre 1990, Association Les Verts). L'inexistence d'une obligation pour les actes illégaux dès l'origine s'explique par l'impossibilité d'invoquer leur illégalité par voie d'exception une fois le délai de recours expiré, contrairement aux actes réglementaires pour lesquels l'exception d'illégalité est perpétuelle.

En matière de retrait, l'article L. 243-3 soumet les actes réglementaires et non réglementaires non créateurs de droits au même régime que les actes créateurs de droits : le retrait n'est possible que si l'acte est illégal et dans un délai de quatre mois. L'article L. 243-4 prévoit toutefois une exception pour les sanctions administratives, qui peuvent être retirées sans condition de délai.

Les actes obtenus par fraude

L'article L. 241-2 du CRPA consacre une exception transversale pour les actes obtenus par fraude, qui peuvent être retirés ou abrogés sans condition de délai, quelle que soit leur nature. Cette règle, expression de l'adage fraus omnia corrumpit, codifie la jurisprudence CE, 29 novembre 2002, Assistance Publique-Hôpitaux de Marseille.

À retenir

• La jurisprudence Ternon (2001) fixe un délai autonome de quatre mois pour le retrait des décisions créatrices de droits illégales, codifié à l'article L. 242-1 du CRPA.
• L'abrogation des actes réglementaires illégaux est obligatoire, que l'illégalité soit originaire ou postérieure (jurisprudence Alitalia, art. L. 243-2 al. 1 CRPA).
• Pour les actes non réglementaires non créateurs de droits, l'obligation d'abrogation ne vise que l'illégalité survenue postérieurement (art. L. 243-2 al. 2 CRPA).
• Les actes obtenus par fraude peuvent être retirés ou abrogés sans condition de délai (art. L. 241-2 CRPA).
• Le retrait est toujours subordonné à la double condition d'illégalité et de respect du délai de quatre mois, sauf pour les sanctions administratives et les actes frauduleux.