La sortie de vigueur des actes administratifs : retrait, abrogation et droits acquis

La question de la disparition des actes administratifs unilatéraux du fait de l'administration elle-même (et non du juge) constitue l'un des domaines les plus subtils du droit administratif. Elle met en tension deux impératifs contradictoires : d'une part, la nécessité de permettre à l'administration de corriger ses erreurs et d'adapter sa réglementation aux circonstances (principe de mutabilité) ; d'autre part, la protection de la sécurité juridique et des droits acquis des administrés. La distinction fondamentale entre retrait et abrogation structure l'ensemble de ce régime.

La distinction entre retrait et abrogation

Le retrait d'un acte administratif consiste en sa disparition rétroactive : l'acte est réputé n'avoir jamais existé, et ses effets passés sont anéantis. L'abrogation, en revanche, met fin aux effets de l'acte pour l'avenir seulement, sans remettre en cause les situations juridiques nées de son application antérieure. Cette distinction, fondamentale, commande l'ensemble du régime applicable.

Le CRPA, aux articles L. 240-1 et suivants, a codifié et rationalisé les règles applicables en distinguant selon que l'acte est créateur de droits ou non créateur de droits, et selon que la sortie de vigueur est un retrait ou une abrogation. Cette codification a largement repris, en les clarifiant, les solutions jurisprudentielles antérieures, notamment celles issues des arrêts Ternon (CE, Ass., 26 octobre 2001) et Coulibaly (CE, Sect., 6 mars 2009).

Le régime du retrait et de l'abrogation des actes créateurs de droits

Les actes créateurs de droits bénéficient de la protection la plus forte. Un acte individuel favorable (octroi d'un permis de construire, nomination d'un fonctionnaire, attribution d'une prestation sociale) crée des droits au profit de son destinataire dès lors qu'il est légal. La jurisprudence Ternon a posé le principe selon lequel le retrait d'une décision individuelle créatrice de droits n'est possible que si la décision est illégale et si le retrait intervient dans un délai de quatre mois suivant la prise de décision. Ce délai, codifié à l'article L. 242-1 du CRPA, constitue un compromis entre le rétablissement de la légalité et la protection des droits acquis.

Passé ce délai, l'administration ne peut plus retirer l'acte de sa propre initiative, sauf dans les hypothèses où l'acte a été obtenu par fraude (CE, Ass., 29 novembre 2002, Assistance publique-Hôpitaux de Marseille), auquel cas le retrait est possible à tout moment (« la fraude corrompt tout », fraus omnia corrumpit). Il en va de même lorsque le retrait est imposé par le droit de l'Union européenne, dans le cadre de la récupération d'aides d'État illégales.

S'agissant de l'abrogation des actes créateurs de droits, elle n'est en principe possible que si elle est prévue par un texte, si l'administré y consent, ou si les conditions posées par l'acte ne sont plus remplies. L'article L. 242-2 du CRPA encadre cette possibilité.

Le régime du retrait et de l'abrogation des actes non créateurs de droits

Les actes non créateurs de droits (actes réglementaires, actes de rejet, actes recognitifs, actes obtenus par fraude) obéissent à un régime nettement plus souple. Les actes réglementaires peuvent être abrogés à tout moment, car nul n'a de droit acquis au maintien d'une réglementation (CE, 27 janvier 1961, Vannier). L'administration dispose d'une liberté importante en ce domaine, qui traduit le principe de mutabilité du service public.

Mieux encore, l'administration est tenue d'une obligation d'abroger les actes réglementaires illégaux, que cette illégalité soit originaire ou résulte d'un changement de circonstances de droit ou de fait (CE, Ass., 3 février 1989, Compagnie Alitalia, consacrant l'obligation d'abroger les règlements illégaux). Cette obligation, codifiée à l'article L. 243-2 du CRPA, s'étend désormais aux actes réglementaires devenus sans objet. L'administré peut solliciter cette abrogation par voie de demande et, en cas de refus, contester ce refus devant le juge.

S'agissant des décisions individuelles non créatrices de droits (décisions de rejet, décisions assorties de conditions non remplies), leur retrait ou abrogation est possible sans condition particulière de délai, sous réserve du respect du principe de sécurité juridique.

La question des actes implicites

La problématique des décisions implicites mérite une attention particulière. En vertu de l'article L. 231-1 du CRPA, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut, en principe, décision d'acceptation (renversement du principe antérieur par la loi du 12 novembre 2013). Ce principe connaît cependant de très nombreuses exceptions, listées par décrets. Lorsqu'une décision implicite d'acceptation est créatrice de droits, son régime de retrait suit les règles de l'article L. 242-1 (délai de quatre mois), à ceci près que le délai court à compter de la date de naissance de la décision implicite.

Lorsque le silence vaut rejet (hypothèse qui demeure en matière de contentieux notamment), la décision implicite de rejet n'est pas créatrice de droits et peut être retirée librement.

La codification par le CRPA : portée et limites

L'ordonnance du 23 octobre 2015 ayant institué le CRPA a apporté une simplification appréciable en regroupant des règles jurisprudentielles parfois complexes et des textes législatifs épars (loi du 12 avril 2000, loi du 11 juillet 1979). Cependant, le CRPA fixe un cadre général qui coexiste avec de nombreuses dispositions spéciales. Certains régimes sectoriels (urbanisme, fonction publique, droit fiscal) comportent des règles dérogatoires. La cohérence d'ensemble reste donc relative, et le praticien doit toujours vérifier si des textes spéciaux ne viennent pas compléter ou déroger au cadre du CRPA.

À retenir

• Le retrait supprime rétroactivement l'acte ; l'abrogation ne vaut que pour l'avenir.
• Le retrait d'un acte créateur de droits n'est possible que si l'acte est illégal et dans un délai de quatre mois (jurisprudence Ternon, codifiée à l'article L. 242-1 du CRPA), sauf fraude.
• L'administration a l'obligation d'abroger les règlements illégaux (CE, Ass., 1989, Compagnie Alitalia, codifiée à l'article L. 243-2 du CRPA).
• Le silence de l'administration vaut en principe acceptation depuis la loi du 12 novembre 2013, sous de très nombreuses exceptions.
• Le CRPA a unifié le cadre juridique mais n'a pas supprimé la diversité des régimes spéciaux.