La responsabilité sans faute : fondements théoriques et régimes jurisprudentiels

La responsabilité sans faute de l'administration constitue l'une des contributions les plus originales du droit administratif français au droit de la responsabilité. Dispensant la victime de toute preuve d'un comportement fautif de la personne publique, elle traduit une conception solidariste de la responsabilité guidée par des considérations d'équité. Le commissaire du gouvernement Jean Romieu a joué un rôle déterminant dans la théorisation de ce mécanisme, en fondant la responsabilité de la puissance publique sur l'idée que certains risques ou certaines ruptures d'égalité doivent être compensés indépendamment de toute faute.

Les origines historiques : l'arrêt Cames et la naissance du risque professionnel

L'arrêt Cames du Conseil d'État du 21 juin 1895 constitue l'acte fondateur de la responsabilité sans faute en droit administratif. Un ouvrier de l'arsenal de Tarbes avait été blessé par un éclat de métal projeté lors de son travail, sans qu'aucune faute ne puisse être imputée à l'administration. Le Conseil d'État, sur les conclusions du commissaire du gouvernement Romieu, a néanmoins reconnu le droit à indemnisation de la victime, au motif que l'État employeur devait supporter les risques professionnels auxquels il exposait ses agents.

Cette solution était particulièrement novatrice : elle précédait de trois ans la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail dans le secteur privé. Le juge administratif a ainsi joué un rôle de précurseur, montrant au législateur la voie d'une responsabilité détachée de la notion de faute.

La responsabilité fondée sur le risque

Le fondement du risque repose sur l'idée que lorsque l'administration crée, par ses activités, un risque particulier pour les administrés, elle doit en assumer les conséquences dommageables même en l'absence de faute. Plusieurs catégories de risque ont été identifiées par la jurisprudence.

Le risque professionnel, issu de l'arrêt Cames, couvre les accidents subis par les collaborateurs permanents du service public dans l'exercice de leurs fonctions. Il a été étendu aux collaborateurs occasionnels du service public (CE Ass., 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine), catégorie qui englobe toute personne apportant son concours au fonctionnement d'un service public à la demande ou avec l'accord de l'autorité administrative compétente.

Le risque créé par les choses ou activités dangereuses permet d'engager la responsabilité de l'administration du fait de l'utilisation d'engins, de substances ou de méthodes présentant des risques exceptionnels pour les tiers. La jurisprudence l'a appliqué aux dommages causés par les armes à feu utilisées par les forces de l'ordre (CE Sect., 24 juin 1949, Lecomte et Franquette ; CE Ass., 24 juin 1949, Daramy), aux explosions de munitions stockées par l'armée (CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers), ou encore aux dommages liés au voisinage d'ouvrages publics dangereux.

Le risque lié à certaines situations juridiques a permis au Conseil d'État de reconnaître la responsabilité sans faute de l'État à raison de dommages subis par des personnes placées sous sa garde. Tel est le cas des dommages causés par des détenus bénéficiant de permissions de sortie (CE Ass., 29 avril 1987, Consorts Yener et Erez) ou par des mineurs délinquants confiés à des institutions de l'aide sociale à l'enfance (CE Sect., 1er février 2006, Ministre de la justice c/ MAIF).

La responsabilité fondée sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques

Le second grand fondement de la responsabilité sans faute repose sur le principe d'égalité devant les charges publiques. Lorsqu'une mesure administrative légale impose à certains administrés une charge anormale et spéciale, ceux-ci ont droit à réparation au nom de l'équité, sans qu'aucune faute ne soit requise.

L'arrêt fondateur est la décision Couitéas du Conseil d'État du 30 novembre 1923. Le propriétaire d'un vaste domaine en Tunisie avait obtenu un jugement d'expulsion de tribus occupant ses terres, mais le gouvernement avait refusé de prêter le concours de la force publique par crainte de troubles à l'ordre public. Le Conseil d'État a jugé que ce refus, bien que légal, faisait peser sur le requérant une charge excédant celle que les particuliers doivent normalement supporter, justifiant une indemnisation.

Ce fondement a ensuite été étendu à la responsabilité du fait des lois (CE Ass., 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette), lorsqu'une loi cause un préjudice anormal et spécial à certains administrés sans que le législateur ait entendu exclure toute indemnisation. De même, la responsabilité du fait des conventions internationales a été reconnue (CE Ass., 30 mars 1966, Compagnie générale d'énergie radioélectrique), permettant l'indemnisation des préjudices anormaux et spéciaux résultant de l'application de traités internationaux.

La responsabilité du fait des normes inconventionnelles ou inconstitutionnelles

Depuis l'arrêt Gardedieu du 8 février 2007, le Conseil d'État admet que la responsabilité de l'État peut être engagée du fait d'une loi dont l'application entraîne des effets contraires à une convention internationale (CE Ass., 8 février 2007, Gardedieu). Ce régime, qui se distingue de la responsabilité sans faute classique car il repose sur la méconnaissance d'une obligation juridique, fait l'objet de débats doctrinaux quant à sa nature exacte. Certains auteurs y voient une forme de responsabilité pour faute du législateur, là où d'autres préfèrent y déceler un régime sui generis fondé sur les exigences de la hiérarchie des normes.

Cette jurisprudence a été complétée par la reconnaissance de la responsabilité de l'État du fait des lois inconstitutionnelles, à la suite de l'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) en 2010. Le Conseil d'État a admis que la déclaration d'inconstitutionnalité d'une disposition législative pouvait fonder un droit à réparation (CE, 24 décembre 2019, Société Paris Clichy).

Les conditions communes de la responsabilité sans faute

Quel que soit le fondement retenu (risque ou rupture d'égalité), la responsabilité sans faute suppose la réunion de conditions strictes. Le préjudice doit présenter un caractère anormal, c'est-à-dire excéder les inconvénients inhérents à la vie en société. Il doit aussi revêtir un caractère spécial, en ce sens qu'il ne doit pas affecter l'ensemble des administrés mais seulement un nombre limité de personnes. Ces deux conditions sont cumulatives et traduisent l'idée que la responsabilité sans faute n'a pas vocation à indemniser tous les dommages, mais seulement ceux qui rompent l'équilibre entre les charges supportées par les citoyens.

À retenir

• La responsabilité sans faute, née de l'arrêt Cames (CE, 21 juin 1895), dispense la victime de prouver un comportement fautif et repose sur des considérations d'équité théorisées par Jean Romieu.
• Le fondement du risque englobe le risque professionnel (collaborateurs permanents et occasionnels), le risque créé par les choses dangereuses et le risque lié à certaines situations juridiques (garde de personnes).
• Le fondement de la rupture d'égalité devant les charges publiques, issu de l'arrêt Couitéas (1923), exige un préjudice anormal et spécial.
• La responsabilité du fait des lois (La Fleurette, 1938) et des conventions internationales (Compagnie générale d'énergie radioélectrique, 1966) relève de la rupture d'égalité.
• Depuis l'arrêt Gardedieu (2007), la responsabilité de l'État peut être engagée du fait de lois inconventionnelles, dans un régime dont la nature (faute ou sans faute) est discutée en doctrine.