La responsabilité sans faute fondée sur le risque

La responsabilité sans faute constitue l'une des originalités les plus marquantes du droit administratif français. Elle ne signifie pas que l'administration n'a pas commis de faute, mais que la preuve d'une telle faute n'est pas requise pour obtenir réparation. Ce régime objectif, d'ordre public, repose sur des considérations d'équité et s'est développé à partir de la fin du XIXe siècle selon deux fondements principaux : le risque et la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Le fondement du risque trouve son origine dans l'idée que l'administration, en exposant certaines personnes à des dangers particuliers du fait de ses activités, doit assumer les conséquences dommageables de la réalisation de ces risques.

Les risques liés à la participation au service public

La responsabilité sans faute fondée sur le risque professionnel est la première à avoir été reconnue, à travers l'arrêt CE, 21 juin 1895, Cames. Un ouvrier de l'arsenal de Tarbes, blessé à la main par un éclat de métal alors qu'il utilisait un marteau-pilon sans défectuosité ni erreur de manipulation, obtint réparation sur le fondement de la théorie du risque professionnel, développée par le commissaire du gouvernement Jean Romieu. Précurseur en droit public, ce régime a cependant vu son intérêt pratique limité par la règle du forfait de pension (CE, avis, 1er juillet 1905), qui cantonnait l'indemnisation des agents publics au régime des pensions. Le renouveau est venu de l'arrêt CE, Assemblée, 4 juillet 2003, Moya-Caville, qui a reconnu que le forfait de pension ne couvrant que les atteintes à l'intégrité physique, l'agent pouvait obtenir une indemnisation complémentaire pour les autres chefs de préjudice (souffrances physiques, préjudice moral, esthétique ou d'agrément) sur le fondement de la responsabilité sans faute.

S'agissant des collaborateurs occasionnels du service public, l'arrêt CE, Assemblée, 22 novembre 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine a consacré un régime particulièrement protecteur. Deux bénévoles blessés en tirant un feu d'artifice à la demande du maire ont obtenu réparation sans avoir à prouver de faute. Ce régime suppose la réunion de trois conditions cumulatives : une véritable participation à l'exécution d'un service public, une collaboration exigée, demandée ou spontanée mais justifiée par l'urgence (CE, Section, 25 septembre 1970, Commune de Batz-sur-Mer, à propos d'une personne portant secours à un noyé), et un collaborateur extérieur à l'administration. Ce régime est également appliqué par le juge judiciaire pour les collaborateurs occasionnels du service judiciaire (Cass. civ., 23 novembre 1956, Trésor public c/ Giry), conformément à la répartition des compétences issue de TC, 27 novembre 1952, Préfet de la Guyane.

Les risques liés aux choses dangereuses

Le deuxième pilier de la responsabilité sans faute fondée sur le risque concerne la détention par l'administration de choses dangereuses. L'arrêt fondateur CE, 28 mars 1919, Regnault-Desroziers a été rendu à la suite de l'explosion du fort de la Double-Couronne, près de Saint-Denis, où l'autorité militaire avait entreposé des quantités considérables de munitions et d'explosifs (23 morts, 81 blessés). Le Conseil d'État, suivant les conclusions de Louis Corneille qui envisageait pourtant la voie de la faute, a préféré fonder la responsabilité sur la réalisation du risque inhérent à l'entrepôt de choses dangereuses.

Cette jurisprudence a été étendue à l'usage d'armes ou d'engins présentant un risque exceptionnel. L'arrêt CE, Assemblée, 24 juin 1949, Consorts Lecomte a reconnu que lorsqu'un tiers à une opération de police est victime de l'utilisation d'armes à feu, le régime de responsabilité pour faute normalement applicable en matière de police cède la place à un régime de responsabilité sans faute. Cette solution mesure le chemin parcouru depuis l'affaire Tomaso Grecco de 1905. Il convient de souligner la distinction essentielle entre la qualité de participant à l'opération (soumis au régime de faute) et celle de tiers (bénéficiant du régime sans faute).

Les risques liés aux activités dangereuses

L'administration peut aussi engager sa responsabilité sans faute du fait du recours à des méthodes présentant des risques. L'arrêt CE, 3 février 1956, Thouzellier a inauguré cette jurisprudence à propos des méthodes libérales prévues par l'ordonnance du 2 février 1945 pour les mineurs délinquants. Un propriétaire cambriolé par un mineur placé en éducation surveillée a pu engager la responsabilité sans faute de l'État. Cette solution a été étendue aux détenus bénéficiant de permissions de sortie et aux personnes souffrant de troubles psychiatriques placées sous un régime de soins sans consentement.

L'arrêt CE, Section, 11 février 2005, GIE Axa courtage a élargi le fondement en passant du risque lié à la dangerosité présumée du mineur au risque lié à la garde. Un mineur placé au titre de l'assistance éducative civile (donc considéré comme vulnérable et non dangereux) avait causé un incendie. Le Conseil d'État a admis que la personne publique investie de la responsabilité d'organiser, diriger et contrôler la vie du mineur en vertu d'une décision de justice pouvait voir sa responsabilité sans faute engagée. Ce fondement de la garde, applicable à toute personne publique gardienne (et non au seul État comme dans la jurisprudence Thouzellier), a été étendu aux mineurs délinquants par CE, 1er février 2006, Garde des sceaux c/ MAIF, permettant un cumul des deux fondements.

En matière d'activités médicales, l'arrêt CE, Assemblée, 9 avril 1993, Bianchi a reconnu la responsabilité sans faute du fait de l'aléa thérapeutique, mais l'a entourée de conditions strictes : dommage d'une extrême gravité causé par un acte médical présentant un risque dont la réalisation est exceptionnelle. Ce régime jurisprudentiel a été dépassé par la loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades.

Les risques liés aux travaux et ouvrages publics

Le domaine des travaux publics, régi depuis la loi du 28 Pluviôse an VIII, présente une pluralité de régimes de responsabilité. La responsabilité sans faute intervient dans deux cas. Pour les dommages permanents (conséquences normales de la présence d'un ouvrage ou de travaux publics), l'indemnisation suppose la preuve d'un préjudice grave et anormal, ce qui rapproche ce régime de la rupture de l'égalité devant les charges publiques. Les exemples incluent les nuisances causées par une centrale nucléaire (CE, 2 octobre 1987, EDF), un aéroport (CE, 6 février 1987, Société Air France) ou même un urinoir public (CE, 23 novembre 1906, Sieur Bichambis). Pour les dommages accidentels causés aux tiers, le régime est plus favorable encore puisqu'ils n'ont pas à démontrer le caractère anormal et spécial du préjudice (CE, 7 août 2008, SA Gestion des eaux de Paris), à la différence des usagers qui bénéficient d'une responsabilité pour faute présumée.

À retenir

• La responsabilité sans faute fondée sur le risque, née avec l'arrêt Cames (1895), dispense la victime de prouver une faute et repose sur l'idée que l'administration doit assumer les risques qu'elle fait peser sur les administrés.
• Les collaborateurs occasionnels du service public bénéficient d'un régime très protecteur (CE, 1946, Commune de Saint-Priest-la-Plaine), supposant une participation effective, une collaboration demandée ou spontanée justifiée par l'urgence, et un collaborateur extérieur.
• Les tiers victimes de l'usage d'armes par la police bénéficient d'un régime de responsabilité sans faute (CE, 1949, Consorts Lecomte), à la différence des participants à l'opération.
• En matière de travaux publics, les tiers bénéficient d'un régime sans faute pour les dommages accidentels, tandis que les usagers bénéficient d'une présomption de faute.
• La jurisprudence Thouzellier (risque lié aux méthodes libérales) a été complétée par le fondement de la garde (GIE Axa courtage, 2005), applicable à toute personne publique gardienne.