La responsabilité sans faute fondée sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques

Le second grand fondement de la responsabilité sans faute en droit administratif repose sur le principe d'égalité devant les charges publiques, consacré par l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789. Lorsque l'administration, par une activité parfaitement légale, fait supporter à un ou plusieurs administrés une charge anormale qui excède les sujétions normales de la vie en société, elle rompt l'égalité devant les charges publiques et doit réparer le préjudice ainsi causé. Cette responsabilité, qui ne sanctionne pas un comportement fautif mais compense un déséquilibre, s'est progressivement étendue à l'ensemble des activités juridiques de la puissance publique.

L'arrêt fondateur : CE, 30 novembre 1923, Couitéas

L'arrêt Couitéas constitue le point de départ de cette construction jurisprudentielle. Basilio Couitéas, propriétaire en Tunisie d'un terrain de 38 000 hectares occupé par des tribus autochtones, avait obtenu un jugement ordonnant leur expulsion. L'exécution forcée aurait nécessité une opération militaire de grande envergure mettant en péril l'ordre public. L'administration, de manière parfaitement légale, refusa le concours de la force publique. Le commissaire du gouvernement Rivet, s'appuyant sur l'article 13 de la DDHC, développa l'idée selon laquelle un sacrifice exceptionnel rompant l'équilibre des charges de la vie commune doit ouvrir droit à indemnisation. Le Conseil d'État jugea que le refus légal de prêter le concours de la force publique à l'exécution d'une décision de justice, lorsque ce refus fait supporter une charge anormale au bénéficiaire, engage la responsabilité sans faute de l'État. Cette jurisprudence a été étendue, par exemple, à l'expulsion de grévistes occupant une usine (CE, Assemblée, 3 juin 1938, Société la Cartonnerie et Imprimerie Saint-Charles).

L'extension aux actes administratifs légaux

Le Conseil d'État a progressivement étendu ce fondement à l'ensemble des actes administratifs réglementaires et individuels légaux. L'arrêt CE, Section, 22 février 1963, Commune de Gavarnie a posé le principe que tout acte administratif légal, qu'il soit réglementaire ou individuel, peut engager la responsabilité sans faute de l'administration lorsque le préjudice qu'il cause revêt les caractères d'anormalité et de spécialité. Le préjudice anormal est celui qui excède les sujétions normales que tout citoyen doit supporter dans l'intérêt général. Le préjudice spécial est celui qui ne touche qu'un nombre limité de personnes déterminées, et non l'ensemble des administrés.

La responsabilité de l'État du fait des lois : La Fleurette

Dans un pays de tradition légicentrique, admettre que la loi, expression de la volonté générale, puisse engager la responsabilité de l'État fut une révolution. L'arrêt CE, Assemblée, 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette a opéré ce basculement. La société avait dû cesser la production de la "Gradine" (crème à base de lait, d'huile d'arachide et de jaunes d'oeuf) en raison d'une loi réglementant les produits commercialisés sous l'appellation de crème. Le Conseil d'État reconnut que cette charge, créée dans l'intérêt général, devait être supportée par la collectivité et non par la seule victime. Deux conditions encadrent toutefois ce régime : le législateur ne doit pas avoir voulu exclure toute indemnisation (appréciation au regard des travaux préparatoires), et le préjudice doit être à la fois spécial au requérant et anormalement grave. La jurisprudence fait une application restrictive de ces conditions, rendant les cas d'indemnisation relativement rares en pratique.

La responsabilité de l'État du fait des conventions internationales

Initialement, le Conseil d'État refusait d'engager la responsabilité de l'État du fait des traités internationaux, en s'abritant derrière la théorie des actes de gouvernement. L'arrêt CE, Assemblée, 30 mars 1966, Compagnie générale d'énergie radioélectrique a renversé cette position en transposant le régime issu de La Fleurette aux conventions internationales. Les conditions sont identiques : le préjudice doit être anormal et spécial, et ni le traité ni la loi de ratification ne doivent avoir exclu l'indemnisation. Ce régime, rarement mis en oeuvre, a été étendu aux dommages résultant de l'application de la coutume internationale (CE, Section, 14 octobre 2011, Mme Saleh).

La responsabilité du fait des actes de gouvernement : la décision Mutuelle centrale de réassurance (2024)

Les actes de gouvernement, insusceptibles de recours en annulation, ne pouvaient traditionnellement pas ouvrir droit à indemnité (CE, 3 octobre 2018, Tamazount). L'arrêt d'Assemblée du 24 octobre 2024, Mutuelle centrale de réassurance, a ouvert une brèche en admettant que la responsabilité sans faute de l'État puisse être engagée du fait de décisions non détachables de la conduite des relations internationales, sur le fondement de l'égalité devant les charges publiques. Cette ouverture est cependant soumise à des conditions particulièrement restrictives : la responsabilité ne peut interférer avec la conduite des relations internationales, elle n'est en principe pas admise au bénéfice des personnes directement visées par l'acte (seules les victimes collatérales pouvant s'en prévaloir), et elle est exclue lorsque le préjudice trouve son origine dans le fait d'un État étranger ou dans des faits de guerre. En l'espèce, la MCR ayant été directement concernée par le refus de protection diplomatique, sa requête fut rejetée. Cette décision, bien que présentée comme un grand arrêt, devrait connaître une mise en oeuvre extrêmement rare en pratique.

À retenir

• La responsabilité sans faute fondée sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques (article 13 DDHC) compense le sacrifice anormal imposé à certains administrés par une activité administrative légale.
• L'arrêt Couitéas (1923) inaugure ce régime pour le refus légal du concours de la force publique ; l'arrêt Commune de Gavarnie (1963) l'étend aux actes administratifs réglementaires et individuels.
• La responsabilité de l'État du fait des lois (La Fleurette, 1938) et des conventions internationales (Compagnie générale d'énergie radioélectrique, 1966) suppose un préjudice anormal et spécial et l'absence de volonté d'exclusion de l'indemnisation.
• L'arrêt Mutuelle centrale de réassurance (2024) ouvre la responsabilité sans faute aux actes de gouvernement liés aux relations internationales, mais sous des conditions très restrictives ne bénéficiant qu'aux victimes collatérales.
• Le préjudice doit toujours être anormal (excédant les sujétions normales) et spécial (ne touchant qu'un nombre limité de personnes).