La responsabilité de l'État du fait des exigences de la hiérarchie des normes et les régimes législatifs de responsabilité

Au-delà des catégories classiques de responsabilité pour faute et de responsabilité sans faute, le Conseil d'État a développé des régimes hybrides liés aux exigences de la hiérarchie des normes. Parallèlement, le législateur est intervenu pour créer des régimes spéciaux de responsabilité fondés sur la solidarité nationale, répondant à des situations où le cadre jurisprudentiel classique se révélait insuffisant.

La responsabilité de l'État du fait des lois inconventionnelles : l'arrêt Gardedieu

Le Conseil d'État s'est longtemps montré réticent à sanctionner l'activité du législateur sur le terrain de la conventionnalité, ne s'alignant sur la Cour de cassation en matière de contrôle de conventionnalité qu'en 1989 avec l'arrêt Nicolo. La Cour de justice des Communautés européennes avait pourtant affirmé dès 1991 la responsabilité de l'État pour violation du droit communautaire (CJCE, 19 novembre 1991, Francovich), y compris du fait de la loi (CJCE, 5 mars 1996, Brasserie du Pêcheur). C'est avec l'arrêt CE, Assemblée, 8 février 2007, Gardedieu que le Conseil d'État a franchi le pas. Un chirurgien-dentiste, contraint de payer des cotisations majorées à sa caisse de retraite en raison d'une loi de validation rétroactive contraire à l'article 6 paragraphe 1 de la Convention européenne des droits de l'homme, obtint la reconnaissance d'un droit à réparation. Le Conseil d'État ouvrit une voie nouvelle, distincte de La Fleurette : la responsabilité de l'État est engagée pour réparer les préjudices résultant d'une loi adoptée en méconnaissance des engagements internationaux, sans exiger que le préjudice soit anormal et spécial. Les deux régimes (La Fleurette et Gardedieu) coexistent. Dans ses conclusions, Luc Derepas avait qualifié cette responsabilité de sui generis, tant elle emprunte aux traits de la responsabilité pour faute sans que le Conseil d'État ne consente à qualifier de fautive l'activité du législateur.

La responsabilité de l'État du fait des lois inconstitutionnelles : les arrêts du 24 décembre 2019

La question de la responsabilité de l'État du fait d'une loi contraire à la Constitution se posait avec une difficulté supplémentaire : l'incompétence du juge administratif pour apprécier la constitutionnalité des lois, compétence exclusive du Conseil constitutionnel. Les trois décisions d'Assemblée du 24 décembre 2019 (Société Paris Clichy, Société hôtelière Paris Eiffel Suffren et M. Laillat) ont répondu à cette question. Le fait générateur de la responsabilité tient à la déclaration d'inconstitutionnalité prononcée par le Conseil constitutionnel, soit dans le cadre d'une QPC (article 61-1 de la Constitution), soit dans le cadre du contrôle a priori lorsqu'une loi déjà promulguée est examinée à l'occasion d'un recours contre une loi qui la modifie, la complète ou en affecte le domaine (jurisprudence CC, 25 janvier 1985, État d'urgence en Nouvelle-Calédonie). Transposant la logique de Gardedieu, le Conseil d'État juge que cette responsabilité est engagée dès lors que le requérant prouve son préjudice et le lien de causalité, sans exiger un préjudice anormal et spécial. Le Conseil constitutionnel conserve néanmoins la possibilité d'exclure toute indemnisation dans sa décision d'inconstitutionnalité, ainsi qu'il l'a précisé dans sa décision CC, 28 février 2020, Raphaël S. et autres.

La nature juridique incertaine de ces régimes

Ces régimes posent un problème de classification. Formellement rattachés à la responsabilité sans faute, ils présentent cependant les caractéristiques de la responsabilité pour faute : la violation d'une norme supérieure (convention internationale ou Constitution) par le législateur ressemble à une illégalité fautive. Le refus du Conseil d'État de qualifier de fautive l'activité du législateur, héritage du légicentrisme français, conduit à maintenir artificiellement ces régimes dans le giron de la responsabilité sans faute. La doctrine reste divisée sur cette qualification, certains auteurs y voyant une responsabilité pour faute objective, d'autres une catégorie sui generis irréductible aux classifications traditionnelles.

Les régimes législatifs de responsabilité fondés sur la solidarité nationale

Le législateur est intervenu à de nombreuses reprises pour créer des régimes spéciaux d'indemnisation fondés sur la solidarité nationale, dans lesquels l'imputation du préjudice à la puissance publique n'est pas nécessairement requise. En matière de responsabilité médicale, la loi du 4 mars 2002 (loi Kouchner) a institué un système de répartition : les professionnels et établissements de santé restent responsables en cas de faute, tandis que la solidarité nationale (via l'ONIAM) prend en charge les conséquences anormales d'actes non fautifs et les dommages graves résultant d'affections iatrogènes ou d'infections nosocomiales. L'ONIAM assure également l'indemnisation des victimes de vaccinations obligatoires (loi du 1er juillet 1964), de contaminations par le VIH lors de transfusions sanguines (loi du 31 décembre 1991), et des victimes du Médiator (loi du 29 juillet 2011).

D'autres régimes spéciaux couvrent les victimes de l'amiante (loi du 23 décembre 2000, via le FIVA), les victimes des essais nucléaires français au Sahara et en Polynésie (loi du 5 janvier 2010), les dommages d'attroupements et rassemblements (article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure, issu de la loi du 7 janvier 1983), et les victimes du terrorisme et d'infractions pénales (loi du 9 septembre 1986, créant le FGTI et, depuis 1990, le SARVI pour les victimes d'infractions de droit commun). Ces régimes traduisent une approche solidariste dont la première expression remonte à la loi du 17 avril 1919 sur la réparation des dommages de guerre, dont l'article premier proclamait "l'égalité et la solidarité de tous les Français devant les charges de la guerre".

À retenir

• L'arrêt Gardedieu (2007) crée un régime de responsabilité de l'État du fait des lois inconventionnelles, distinct de La Fleurette et n'exigeant pas de préjudice anormal et spécial.
• Les arrêts du 24 décembre 2019 (Paris Clichy, Paris Eiffel Suffren, Laillat) étendent ce régime aux lois déclarées inconstitutionnelles par le Conseil constitutionnel, avec la réserve que celui-ci peut exclure l'indemnisation.
• Ces régimes sont formellement classés comme sans faute, mais présentent les caractéristiques d'une responsabilité pour faute, ce qui soulève un problème de qualification doctrinale.
• Le législateur a créé de nombreux régimes spéciaux fondés sur la solidarité nationale (ONIAM, FIVA, FGTI/SARVI) pour couvrir des situations où la responsabilité classique était insuffisante.
• La loi du 4 mars 2002 a supplanté la jurisprudence Bianchi en matière d'aléa thérapeutique en instaurant un système dual entre responsabilité pour faute des soignants et solidarité nationale.