La répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction

Le dualisme juridictionnel français, qui distingue un ordre administratif et un ordre judiciaire, nécessite des mécanismes de répartition des compétences et de résolution des conflits. Cette organisation, fruit de l'histoire, repose sur des principes directeurs dont la mise en oeuvre concrète a donné lieu à une jurisprudence abondante et nuancée.

Le fondement du dualisme juridictionnel

L'existence de deux ordres de juridiction distincts trouve son origine dans la loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor An III, qui interdisent aux tribunaux judiciaires de connaître des actes d'administration. Le Conseil constitutionnel a conféré à cette séparation une valeur constitutionnelle par sa décision CC, 23 janvier 1987, Conseil de la concurrence, en reconnaissant comme principe fondamental reconnu par les lois de la République la compétence de la juridiction administrative pour l'annulation et la réformation des décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique.

L'affaire Blanco occupe une place emblématique dans la construction du droit administratif français. Le 8 février 1873, le Tribunal des conflits a jugé que la responsabilité de l'État du fait des services publics ne pouvait être régie par les principes du Code civil et relevait de règles spéciales. Agnès Blanco, la jeune victime renversée par un wagonnet de la manufacture des tabacs de Bordeaux, a survécu à l'accident mais a eu une jambe amputée. Si la portée exacte de cet arrêt est aujourd'hui relativisée par la doctrine, il demeure un symbole de l'autonomie du droit administratif.

Le Tribunal des conflits : arbitre de la répartition

Le Tribunal des conflits, créé initialement par la Constitution de 1848 (article 89), puis rétabli par la loi du 24 mai 1872, est chargé de résoudre les conflits de compétence entre les deux ordres de juridiction. Il est composé paritairement de membres du Conseil d'État et de la Cour de cassation.

Le conflit positif est élevé par le préfet lorsqu'il estime qu'une juridiction judiciaire a été saisie à tort d'un litige relevant de la compétence administrative. Le préfet adresse d'abord un déclinatoire de compétence à la juridiction judiciaire. Si celle-ci rejette le déclinatoire, le préfet peut prendre un arrêté de conflit dans les quinze jours, ce qui dessaisit la juridiction judiciaire et porte l'affaire devant le Tribunal des conflits.

Le conflit négatif survient lorsque les deux ordres de juridiction se sont successivement déclarés incompétents pour connaître d'un même litige, créant un déni de justice. Le justiciable saisit alors le Tribunal des conflits pour qu'il désigne l'ordre compétent. Depuis le décret du 27 février 2015, un mécanisme de prévention permet au second juge saisi, s'il s'estime également incompétent, de renvoyer directement l'affaire au Tribunal des conflits sans rendre de jugement d'incompétence.

Les questions préjudicielles et le dialogue des juges

Lorsqu'un juge doit résoudre une question qui relève de la compétence de l'autre ordre, il peut surseoir à statuer et poser une question préjudicielle. La jurisprudence du Tribunal des conflits a précisé les règles applicables dans un sens favorable à l'efficacité du procès.

L'arrêt TC, 16 juin 1923, Septfonds a posé le principe selon lequel le juge judiciaire peut interpréter les actes administratifs réglementaires mais doit renvoyer au juge administratif l'appréciation de leur légalité. Cette solution se justifie par le fait que l'interprétation d'un acte réglementaire, qui s'apparente à l'interprétation de la loi, relève de la compétence naturelle de tout juge, tandis que l'appréciation de légalité met en cause le principe de séparation des autorités.

En matière pénale, la solution est différente. Le juge pénal, en vertu du principe de plénitude de juridiction consacré par l'article 111-5 du Code pénal, peut apprécier la légalité des actes administratifs, tant réglementaires qu'individuels, lorsque de cette appréciation dépend la solution du procès pénal. Cette compétence est justifiée par les exigences du droit à un procès équitable et de la liberté individuelle.

L'arrêt TC, 17 octobre 2011, SCEA du Chéneau a marqué une avancée significative en admettant que le juge judiciaire peut apprécier la légalité d'un acte administratif sans poser de question préjudicielle, dès lors qu'il apparaît manifestement, au vu d'une jurisprudence établie, que la contestation peut être accueillie. Cette solution pragmatique, inspirée de la doctrine de l'acte clair en droit de l'Union européenne, réduit les allers-retours entre les deux ordres.

L'expression "dialogue des juges" a été forgée par Bruno Genevois, alors commissaire du gouvernement, dans ses conclusions sur l'arrêt CE, Ass., 22 décembre 1978, Ministre de l'Intérieur c/ Cohn-Bendit. Elle désigne l'ensemble des interactions, formelles et informelles, entre les juridictions des deux ordres, qui contribuent à l'harmonisation de la jurisprudence et à la cohérence du système juridique.

La voie de fait et l'emprise irrégulière

La théorie de la voie de fait constitue une exception majeure à la répartition des compétences, en attribuant au juge judiciaire le contentieux d'actes de l'administration particulièrement graves. Sa définition a été profondément redéfinie par l'arrêt TC, 17 juin 2013, Bergoend, qui a resserré ses conditions. Désormais, il y a voie de fait lorsque l'administration, soit a procédé à l'exécution forcée dans des conditions où il n'existe manifestement aucun pouvoir, soit a pris une décision manifestement insusceptible de se rattacher à un pouvoir appartenant à l'administration, et que cette action porte atteinte à la liberté individuelle (au sens de l'article 66 de la Constitution) ou aboutit à l'extinction du droit de propriété. Avant 2013, une simple atteinte grave au droit de propriété suffisait ; désormais, seule l'extinction de ce droit est prise en compte.

L'emprise irrégulière, qui vise l'occupation ou la dépossession d'une propriété immobilière privée par l'administration sans titre régulier, a vu son régime modifié par l'arrêt TC, 9 décembre 2013, Époux Panizzon. Le Tribunal des conflits a jugé que seul le juge administratif est compétent pour constater l'emprise irrégulière et en ordonner la cessation, tandis que le juge judiciaire conserve sa compétence pour l'indemnisation, en tant que gardien du droit de propriété. Cette décision a réduit considérablement le champ de compétence du juge judiciaire en la matière.

La bonne administration de la justice

La bonne administration de la justice est qualifiée par le Conseil constitutionnel d'objectif à valeur constitutionnelle (CC, 3 décembre 2009, n° 2009-595 DC). Cet objectif justifie des aménagements aux règles de compétence pour garantir l'efficacité et la cohérence du procès. Il fonde par exemple la possibilité pour le Conseil d'État de régler l'affaire au fond après cassation (art. L. 821-2 CJA) ou les transferts de compétence opérés au profit d'un seul ordre de juridiction dans certains contentieux (hospitalisation sous contrainte, expropriation).

À retenir

• Le Tribunal des conflits, créé par la Constitution de 1848, résout les conflits positifs (élevés par le préfet) et négatifs (double déclaration d'incompétence) entre les deux ordres.
• La jurisprudence Septfonds autorise le juge judiciaire à interpréter les actes réglementaires mais pas à en apprécier la légalité ; la jurisprudence SCEA du Chéneau assouplit cette règle en cas de jurisprudence établie.
• La voie de fait, redéfinie par TC 2013 Bergoend, exige une atteinte à la liberté individuelle ou l'extinction du droit de propriété (et non plus une simple atteinte grave).
• L'emprise irrégulière relève désormais du juge administratif pour la constatation et la cessation, et du juge judiciaire pour la seule indemnisation (TC 2013 Panizzon).
• La bonne administration de la justice est un objectif à valeur constitutionnelle qui justifie des aménagements pragmatiques aux règles de compétence.