La répartition des compétences de police administrative et le concours entre autorités

La police administrative, qu'elle soit générale ou spéciale, est exercée par une pluralité d'autorités dont les compétences se superposent sur un même territoire ou un même objet. Cette pluralité engendre des situations de concours dont la résolution obéit à des règles jurisprudentielles complexes, forgées au fil de plus d'un siècle de contentieux.

Les autorités de police administrative générale

La police administrative générale a pour objet la préservation de l'ordre public dans ses composantes classiques (sécurité, tranquillité, salubrité publiques) auxquelles la jurisprudence a ajouté le respect de la dignité de la personne humaine (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge). Les compétences en la matière sont réparties selon un critère territorial.

Le maire est l'autorité de police administrative générale dans le ressort de la commune. En vertu de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT), il exerce la police municipale, qui comprend notamment le bon ordre dans les lieux publics, la sûreté et la commodité du passage dans les rues, la répression des atteintes à la tranquillité publique et le maintien du bon ordre dans les foires et marchés. Le maire agit ici au nom de la commune et ses mesures engagent la responsabilité de celle-ci.

Le préfet intervient lorsque le trouble à l'ordre public excède les limites d'une seule commune ou lorsque le maire s'abstient d'agir malgré une situation l'exigeant. Dans les communes à police étatisée, le préfet exerce certaines compétences de police municipale en lieu et place du maire. Le préfet dispose également d'un pouvoir de substitution en cas de carence du maire, après mise en demeure restée infructueuse (art. L. 2215-1 CGCT), comme l'a consacré la jurisprudence (CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains).

Le Premier ministre, en sa qualité de titulaire du pouvoir réglementaire général (art. 21 de la Constitution), est compétent pour édicter des mesures de police administrative générale à l'échelle nationale. Le Conseil d'État l'a reconnu dans l'arrêt fondamental CE, 8 août 1919, Labonne, en jugeant qu'il appartient au chef de l'État (à l'époque le Président de la République, compétence aujourd'hui transférée au Premier ministre) de déterminer les mesures de police applicables sur l'ensemble du territoire, en dehors de toute habilitation législative spécifique.

Les autorités de police administrative spéciale

À côté de la police générale, il existe une multitude de polices spéciales, instituées par le législateur pour réglementer des activités ou des domaines particuliers. Chaque police spéciale est confiée à une autorité spécifiquement désignée par les textes et obéit à un régime juridique propre.

Parmi les exemples les plus significatifs, on peut citer la police des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), confiée au préfet en vertu du Code de l'environnement ; la police de la circulation et du stationnement, exercée par le maire (art. L. 2213-1 et s. CGCT) ; la police des édifices menaçant ruine, relevant du maire (art. L. 511-1 et s. du Code de la construction et de l'habitation) ; la police du cinéma, exercée par le ministre de la Culture à travers le visa d'exploitation ; ou encore la police des communications électroniques, confiée à l'ARCEP, autorité administrative indépendante.

La diversité des autorités et des régimes rend particulièrement délicate la question du concours entre ces différentes polices.

Le concours entre polices générales : le principe d'aggravation

Lorsque deux autorités de police administrative générale sont compétentes sur un même territoire, la jurisprudence applique le principe selon lequel l'autorité inférieure peut toujours aggraver les mesures prises par l'autorité supérieure, à condition que cette aggravation soit justifiée par des circonstances locales particulières. En revanche, elle ne peut jamais les assouplir.

Ce principe a été posé par le Conseil d'État dans l'arrêt CE, 18 avril 1902, Commune de Néris-les-Bains, à propos d'un arrêté municipal interdisant les jeux de hasard alors que la réglementation nationale les autorisait sous certaines conditions. Le Conseil d'État a jugé que le maire pouvait prendre des mesures plus restrictives que celles édictées par l'autorité supérieure, dès lors que des circonstances locales le justifiaient.

Ce principe a été confirmé à de nombreuses reprises. Par exemple, dans l'arrêt CE, 8 janvier 1997, Fédération des comités de défense contre le tracé de l'autoroute A28, un maire avait interdit la circulation de poids lourds sur une route communale alors que le préfet n'avait pas pris une telle mesure. De même, pendant la crise sanitaire liée au Covid-19, le Conseil d'État a rappelé qu'un maire pouvait aggraver les mesures de confinement décidées au niveau national, à condition de justifier de raisons locales impérieuses (CE, ord., 17 avril 2020, Commune de Sceaux).

Le concours entre polices spéciales : l'indépendance des législations

Lorsque deux autorités de police spéciale interviennent sur un même objet, le principe applicable est celui de l'indépendance des législations. Chaque police spéciale obéit à sa propre logique et poursuit ses propres objectifs, de sorte que les mesures prises au titre de l'une ne font pas obstacle à l'exercice de l'autre.

Ainsi, une autorisation délivrée au titre de la police de l'urbanisme ne dispense pas d'obtenir une autorisation au titre de la police des installations classées. De même, le retrait d'un permis de construire n'implique pas le retrait d'une autorisation au titre de la législation sur les monuments historiques. Le Conseil d'État a consacré ce principe dans de nombreuses décisions, dont l'arrêt CE, 1er juillet 1959, Sieur Piard.

Le concours entre police générale et police spéciale : l'exclusivité ou la complémentarité

Le concours entre police générale et police spéciale constitue la question la plus délicate. La jurisprudence distingue selon que la police spéciale est exclusive ou non.

Lorsque le législateur a entendu confier à une autorité de police spéciale une compétence exclusive, l'autorité de police générale ne peut intervenir dans le même domaine. Le Conseil d'État l'a jugé à propos de la police spéciale des installations classées dans l'arrêt CE, 29 septembre 2003, Houillères du bassin de Lorraine, en considérant que le maire ne pouvait utiliser ses pouvoirs de police générale pour réglementer une activité relevant de la compétence exclusive du préfet au titre de la police des ICPE, sauf en cas de péril imminent (art. L. 2212-4 CGCT).

Toutefois, cette exclusivité n'est pas toujours retenue. Dans d'autres domaines, la police générale conserve une compétence subsidiaire. Le Conseil d'État a ainsi jugé, dans l'arrêt CE, Sect., 18 décembre 1959, Société Les Films Lutétia, que le maire pouvait interdire la projection d'un film ayant obtenu le visa d'exploitation du ministre, à condition de se fonder sur des circonstances locales particulières et non sur la seule appréciation du contenu du film. Cette jurisprudence illustre la possibilité pour l'autorité de police générale d'intervenir en complément de la police spéciale, à condition de ne pas en contredire la logique.

La jurisprudence plus récente a précisé les conditions de cette articulation. Dans la décision CE, Ass., 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, le Conseil d'État a jugé que le maire ne pouvait utiliser ses pouvoirs de police générale pour réglementer l'implantation des antennes-relais de téléphonie mobile, cette matière relevant de la police spéciale confiée aux autorités de l'État par le Code des postes et communications électroniques.

À retenir

• La police administrative générale est répartie entre le maire (commune), le préfet (département) et le Premier ministre (nation), selon un critère territorial.
• Entre deux autorités de police générale, l'autorité inférieure peut aggraver les mesures de l'autorité supérieure si des circonstances locales particulières le justifient (CE, 1902, Commune de Néris-les-Bains).
• Entre polices spéciales, le principe de l'indépendance des législations s'applique : chaque police obéit à son propre régime.
• Le concours police générale/police spéciale dépend du caractère exclusif ou non de la police spéciale : si elle est exclusive, la police générale ne peut intervenir sauf péril imminent.
• La jurisprudence Les Films Lutétia (1959) illustre la possibilité pour le maire d'aggraver localement une mesure relevant d'une police spéciale non exclusive.