La police spéciale de la vente d'alcool et son articulation avec la police générale municipale

La réglementation de la vente d'alcool constitue un domaine dans lequel se superposent des polices administratives de nature différente. Le maire, titulaire du pouvoir de police générale sur le territoire de sa commune, dispose également de prérogatives de police spéciale en matière de vente d'alcool, ce qui soulève des questions délicates d'articulation entre ces deux fondements juridiques.

Le pouvoir de police générale du maire en matière de vente d'alcool

L'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales confie au maire le soin de veiller au maintien de l'ordre public, entendu comme le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Ce pouvoir de police générale autorise le maire à réglementer la vente d'alcool lorsque celle-ci engendre des troubles à l'ordre public, mais cette compétence s'exerce sous d'importantes contraintes.

Le Conseil d'État a admis de longue date que le maire puisse, sur le fondement de ses pouvoirs de police générale, prendre des mesures restreignant la vente ou la consommation d'alcool sur le territoire communal. Toutefois, ces mesures doivent toujours être justifiées par des circonstances locales particulières et demeurer proportionnées au trouble constaté ou prévisible (CE, 11 janvier 2007, Ministre de l'Intérieur c/ Commune de Béziers).

La police spéciale de l'article R. 3332-13 du Code de la santé publique

L'article R. 3332-13 du Code de la santé publique institue une police spéciale en habilitant le maire à interdire, par arrêté, la vente à emporter de boissons alcoolisées sur le territoire de sa commune durant une plage horaire déterminée. Cette disposition encadre strictement le pouvoir du maire en fixant une borne temporelle impérative : l'interdiction ne peut débuter avant 20 heures et ne peut s'achever après 8 heures du matin.

Cette police spéciale présente la particularité de coexister avec le pouvoir de police générale du maire, comme l'indique l'expression « sans préjudice de son pouvoir de police générale » figurant dans le texte. Cette formule signifie que le maire conserve la faculté d'agir sur le fondement de la police générale, mais les mesures prises sur ce fondement alternatif restent soumises aux exigences classiques de proportionnalité.

La cour administrative d'appel de Douai a précisé les contours de cette articulation en jugeant que même sur le fondement de l'article R. 3332-13, « les restrictions apportées au pouvoir du maire résultent de la nécessité de concilier les intérêts généraux dont il a la charge, notamment la protection de l'ordre public, avec le respect dû aux libertés publiques, et notamment la liberté du commerce et de l'industrie » (CAA Douai, 3 avril 2014, n° 13DA00433).

Le concours entre police générale et police spéciale

L'articulation entre police générale et police spéciale obéit à des règles bien établies par la jurisprudence. Le principe posé par l'arrêt Lutétia (CE, Sect., 18 décembre 1959) permet à l'autorité de police générale d'intervenir en complément de l'autorité de police spéciale, à condition que des circonstances locales particulières le justifient et que la mesure prise soit plus restrictive que celle résultant de la police spéciale.

En revanche, l'autorité de police générale ne saurait assouplir ou contredire les mesures prises par l'autorité de police spéciale. Cette règle a été réaffirmée dans le contentieux des antennes-relais de téléphonie mobile, le Conseil d'État jugeant que le maire ne pouvait, sur le fondement de son pouvoir de police générale, adopter une réglementation portant sur l'implantation des antennes-relais, dès lors qu'une police spéciale avait été instituée au profit d'une autorité étatique (CE, 26 octobre 2011, Commune de Saint-Denis, n° 326492).

Dans le domaine de la vente d'alcool, cette articulation revêt une importance pratique considérable. Le maire qui souhaite restreindre la vente d'alcool à emporter en dehors du créneau 20h-8h prévu par l'article R. 3332-13 du CSP ne peut se fonder sur cette disposition et doit nécessairement invoquer son pouvoir de police générale, ce qui suppose de démontrer l'existence de circonstances locales particulières justifiant une mesure plus restrictive.

La liberté du commerce et de l'industrie comme limite au pouvoir de police

La liberté du commerce et de l'industrie, principe à valeur constitutionnelle rattaché à la liberté d'entreprendre (CC, 16 janvier 1982, n° 81-132 DC, Loi de nationalisation), constitue l'une des principales limites au pouvoir de police en matière de réglementation de la vente d'alcool. Les exploitants de débits de boissons exercent une activité commerciale licite, soumise à un régime d'autorisation administrative (licence), et toute restriction à cette activité doit être strictement justifiée.

Le juge administratif veille particulièrement à ce que les mesures de police ne créent pas de distorsions de concurrence injustifiées entre les différents acteurs économiques. Un arrêté qui ne viserait que les débits de boissons, à l'exclusion des commerces de détail vendant également de l'alcool, pourrait être censuré comme portant une atteinte discriminatoire à la liberté du commerce (CAA Marseille, 9 avril 2013, n° 11MA02622). Le juge examine si l'interdiction permet véritablement d'atteindre l'objectif poursuivi ou si elle est rendue inefficace par le fait que d'autres commerces peuvent continuer à vendre les mêmes produits.

À retenir

• Le maire dispose d'un double fondement pour réglementer la vente d'alcool : la police générale (art. L. 2212-2 CGCT) et la police spéciale (art. R. 3332-13 CSP).
• L'article R. 3332-13 CSP encadre strictement la plage horaire d'interdiction entre 20h et 8h.
• Le concours entre police générale et police spéciale obéit au principe de l'arrêt Lutétia (CE, 1959) : l'autorité de police générale peut aggraver, mais non assouplir, les mesures de police spéciale.
• La liberté du commerce et de l'industrie constitue une limite fondamentale au pouvoir de police en ce domaine.
• Un arrêté créant une distorsion entre débits de boissons et commerces de détail peut être censuré pour défaut d'adaptation à l'objectif poursuivi.