La police administrative : définition, fondements libéraux et finalité préventive

La police administrative constitue l'une des activités essentielles de l'administration. Elle se définit comme l'ensemble des interventions administratives tendant à imposer à l'exercice des libertés individuelles les restrictions nécessaires au maintien de l'ordre public. Cette définition, que l'on doit notamment à Jean Rivero dans son précis de Droit administratif (1960), traduit la conception libérale retenue par le droit français.

Les fondements libéraux de la police administrative

La police administrative ne peut être comprise indépendamment de la philosophie libérale qui l'irrigue depuis la Révolution française. L'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 en pose le principe fondateur :

« La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui : ainsi, l'exercice des droits naturels de chaque homme n'a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées que par la loi. »

Ce texte exprime une tension constitutive de la police administrative : elle restreint les libertés pour mieux en garantir l'exercice collectif. En d'autres termes, la limitation de la liberté de chacun est la condition de la liberté de tous. Cette conception se distingue radicalement de l'acception absolutiste de la police sous l'Ancien Régime, où elle se confondait avec la fonction générale de justice du souverain. C'est avec la séparation des pouvoirs, consacrée par la Révolution, que la police acquiert progressivement son sens contemporain.

Le Conseil constitutionnel a consacré cette logique libérale en jugeant que l'objectif de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l'ordre public doit être concilié avec les droits et libertés constitutionnellement garantis (CC, 18 janvier 1995, n° 94-352 DC, Vidéosurveillance). De même, le Conseil d'État veille à ce que les mesures de police ne portent pas une atteinte disproportionnée aux libertés fondamentales, comme l'illustre sa jurisprudence en matière de référé-liberté (CE, ord., 9 janvier 2014, Ministre de l'Intérieur c/ Société Les Productions de la Plume, n° 374508, concernant l'interdiction du spectacle de Dieudonné).

La distinction entre police administrative et police judiciaire

L'identification de la police administrative repose sur un critère finaliste. Là où la police judiciaire poursuit un objectif répressif, à savoir la recherche et la constatation des infractions pénales ainsi que l'identification de leurs auteurs, la police administrative poursuit une finalité préventive : elle vise à empêcher que l'ordre public ne soit troublé.

Ce critère, dégagé par la jurisprudence, s'apprécie en recherchant l'intention réelle de l'autorité à l'origine de l'acte ou de l'opération matérielle en cause. Le Tribunal des conflits a posé ce principe dans sa décision fondatrice (TC, 7 juin 1951, Noualek), puis l'a affiné dans l'arrêt (TC, 12 juin 1978, Société Le Profil). Si un agent de police sécurise les abords d'une école pour prévenir tout incident, il exerce une mission de police administrative. Si ce même agent interpelle un individu soupçonné d'avoir commis un délit, il bascule dans l'exercice d'une mission de police judiciaire.

La difficulté pratique tient à ce que les mêmes agents exercent alternativement, et parfois successivement au cours d'une même opération, des missions relevant de l'une ou l'autre police. Une opération initialement préventive peut muter en opération de police judiciaire dès lors qu'une infraction est constatée (CE, Sect., 11 mai 1951, Baud). Cette mutation emporte des conséquences considérables en termes de régime juridique et de compétence juridictionnelle : les litiges relatifs à la police administrative relèvent du juge administratif, tandis que ceux liés à la police judiciaire relèvent du juge judiciaire (TC, 7 juin 1951, Noualek).

L'ordre public : objet de la police administrative

La police administrative se singularise parmi les services publics par sa finalité particulière de maintien de l'ordre public. Cette notion, autonome en droit administratif, ne doit pas être confondue avec ses autres acceptions (ordre public en droit civil, en droit international privé ou en droit de l'Union européenne).

L'ordre public en matière de police administrative repose traditionnellement sur une trilogie matérielle consacrée par l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales (reprenant l'ancienne loi municipale du 5 avril 1884) : la sécurité publique (prévention des accidents, effondrements, inondations), la tranquillité publique (lutte contre les bruits, attroupements, rassemblements nocturnes) et la salubrité publique (hygiène des aliments, prévention des épidémies, salubrité des eaux).

Cette conception matérielle s'est enrichie, au fil de la jurisprudence, d'un volet immatériel. Le Conseil d'État a d'abord admis que la moralité publique pouvait justifier des mesures de police, à la condition qu'existent des circonstances locales particulières (CE, Sect., 18 décembre 1959, Société Les Films Lutetia). Cette solution, appliquée à l'interdiction de projection de films, a été confirmée à plusieurs reprises. Plus récemment, la dignité de la personne humaine a été érigée en composante de l'ordre public par la célèbre ordonnance (CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge), rendue à propos des spectacles de lancer de nains. Le Conseil d'État a jugé que le respect de la dignité humaine est une composante de l'ordre public dont la sauvegarde peut justifier une mesure de police, même en l'absence de circonstances locales particulières.

Cette extension de l'ordre public immatériel suscite des débats doctrinaux nourris. Certains auteurs, à l'instar d'Étienne Picard, y voient une évolution nécessaire permettant de protéger les valeurs fondamentales de la société. D'autres, comme le professeur Guillaume Tusseau, mettent en garde contre le risque d'un ordre public « moral » susceptible de porter atteinte au pluralisme.

Police administrative générale et polices administratives spéciales

La police administrative ne se réduit pas à la police administrative générale. Le droit français connaît de nombreuses polices administratives spéciales, instituées par des textes particuliers et confiées à des autorités déterminées pour réglementer une activité précise.

La police administrative générale vise le maintien de l'ordre public dans ses trois (puis cinq) composantes. Elle est exercée, selon l'échelon territorial, par le Premier ministre au niveau national (CE, 8 août 1919, Labonne), le préfet au niveau départemental et le maire au niveau communal (article L. 2212-1 CGCT). Le président de la République ne dispose pas, en principe, du pouvoir de police administrative générale.

Les polices administratives spéciales se caractérisent par un objet plus restreint, des finalités qui peuvent être différentes de l'ordre public classique, et des procédures souvent plus encadrées. Parmi les exemples les plus significatifs, on peut citer la police des installations classées pour la protection de l'environnement (Code de l'environnement), la police de l'urbanisme (Code de l'urbanisme), la police des édifices menaçant ruine (articles L. 511-1 et suivants du Code de la construction et de l'habitation), la police de la chasse, la police des étrangers, ou encore la police du cinéma exercée par le ministre de la Culture.

Le Conseil d'État a jugé que l'existence d'une police spéciale ne prive pas nécessairement l'autorité de police générale de son pouvoir d'intervention, dès lors qu'un péril grave et imminent le justifie (CE, Sect., 18 décembre 1959, Société Les Films Lutetia). Toutefois, cette articulation a été durcie dans certains domaines, le juge administratif interdisant au maire d'utiliser ses pouvoirs de police générale pour réglementer une activité relevant d'une police spéciale confiée à l'État (CE, 26 décembre 2012, Commune de Saint-Denis, à propos des antennes-relais de téléphonie mobile).

À retenir

• La police administrative se définit comme l'ensemble des interventions de l'administration visant à restreindre les libertés pour préserver l'ordre public, dans une logique libérale héritée de 1789.
• Elle se distingue de la police judiciaire par sa finalité préventive, appréciée au regard de l'intention réelle de l'autorité agissante (TC, 7 juin 1951, Noualek).
• L'ordre public comprend une trilogie matérielle (sécurité, tranquillité, salubrité publiques) enrichie d'un volet immatériel (moralité publique sous conditions, dignité de la personne humaine depuis CE, Ass., 1995, Morsang-sur-Orge).
• La police administrative générale coexiste avec de nombreuses polices spéciales, instituées par des textes particuliers pour réglementer des activités déterminées.
• L'articulation entre police générale et polices spéciales obéit à des règles jurisprudentielles subtiles, l'autorité de police générale conservant un pouvoir d'intervention résiduel en cas de péril grave et imminent.