La police administrative, attribut de souveraineté : le principe d'interdiction de délégation au secteur privé

La police administrative occupe une place singulière parmi les activités de l'administration. Parce qu'elle touche directement à l'exercice des libertés et implique potentiellement le recours à la contrainte, elle est traditionnellement rattachée à la souveraineté étatique. Ce lien consubstantiel entre police et souveraineté emporte des conséquences juridiques majeures, notamment quant à l'impossibilité de principe de confier ces missions au secteur privé.

Le fondement constitutionnel : l'article 12 de la DDHC

Le caractère souverain de la police administrative trouve son ancrage textuel dans l'article 12 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 :

« La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. »

Cette disposition fonde l'idée selon laquelle la force publique, instrument nécessaire à la garantie des droits, ne saurait être exercée dans un intérêt particulier. Elle implique que l'État conserve la maîtrise des prérogatives de contrainte. Max Weber avait théorisé cette idée à travers le concept de monopole de la violence légitime, dont la police administrative constitue l'une des traductions juridiques les plus directes. En droit français, ce monopole se traduit par le principe selon lequel les missions de police administrative ne peuvent être confiées qu'à des autorités publiques.

L'affirmation jurisprudentielle du principe de non-délégation

Le Conseil d'État a consacré très tôt le principe d'interdiction de délégation des missions de police au secteur privé. Dans l'arrêt d'Assemblée du 17 juin 1932, Ville de Castelnaudary, la Haute juridiction a jugé qu'une commune ne pouvait confier à une association de propriétaires la garde des récoltes, mission relevant de la police rurale. Cette solution repose sur l'idée que la police est une fonction d'autorité, inséparable de la puissance publique.

Le Conseil d'État a réaffirmé cette position avec une solennité particulière dans un avis du 28 septembre 2006, en énonçant qu'un acte de police impliquant l'usage de la contrainte et susceptible de conduire à une privation de liberté ressortit à l'exercice des conditions essentielles de la souveraineté nationale. Il ne peut donc, en principe, être exécuté que par une autorité publique française.

Le Conseil constitutionnel a pareillement consacré ce principe. Dans la décision du 10 mars 2011, Loi d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (LOPPSI 2), il a rattaché à l'article 12 de la DDHC l'interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique nécessaire à la garantie des droits. Cette formulation délimite avec précision le noyau dur de l'interdiction.

Les aménagements législatifs : la distinction entre compétences de police et prestations matérielles

Le principe de non-délégation n'a jamais revêtu un caractère absolu. Le législateur peut, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, confier à des personnes privées l'exécution de tâches matérielles concourant à la sécurité publique, dès lors qu'il ne leur transfère pas le pouvoir d'édicter des mesures de police ni d'exercer la contrainte de manière autonome.

Cette distinction entre l'édiction de la norme de police (réservée à l'autorité publique) et l'exécution de prestations matérielles (délégable) structure l'ensemble du droit de la sécurité privée. Les articles L. 611-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure organisent ainsi les conditions dans lesquelles les agents de sécurité privée peuvent intervenir : contrôle des accès, surveillance des biens, palpations de sécurité dans les enceintes sportives ou les aéroports. Ces agents agissent sous l'autorité et le contrôle des autorités publiques, sans disposer de prérogatives de puissance publique propres.

La loi du 12 mars 2003 pour la sécurité intérieure a élargi les possibilités d'intervention des sociétés de sécurité privée. La loi du 25 mai 2021 pour une sécurité globale préservant les libertés a encore étendu ces facultés, en autorisant notamment les agents privés à procéder à certaines missions sur la voie publique dans le cadre de manifestations sportives, récréatives ou culturelles, sous réserve d'une habilitation préfectorale.

L'illustration contentieuse : la décision Société Air France (2021)

La décision QPC du 15 octobre 2021, Société Air France, illustre la subtilité de la frontière entre délégation prohibée et concours matériel autorisé. Étaient en cause les dispositions de l'article L. 213-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), qui imposent aux entreprises de transport aérien ou maritime de rapatrier sans délai un étranger auquel l'entrée en France est refusée.

Les requérants soutenaient que cette obligation revenait à déléguer une mission de police à une entreprise privée, en violation de l'article 12 de la DDHC. Le Conseil constitutionnel a écarté ce grief en relevant que la décision de refus d'entrée demeure de la compétence exclusive des autorités publiques. L'entreprise de transport n'est chargée que de l'exécution matérielle du rapatriement, sans disposer d'aucun pouvoir décisionnel. Il ne lui est donc pas confié de compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique.

Cette décision confirme le critère déterminant : ce qui ne peut être délégué, c'est le pouvoir de décision et l'exercice autonome de la contrainte. L'exécution matérielle, elle, peut être confiée au secteur privé sous encadrement législatif.

Perspectives comparées et évolutions récentes

En droit comparé, la question de la privatisation des fonctions de police fait l'objet de réponses très diverses. Le Royaume-Uni a développé un recours massif aux sociétés de sécurité privée, y compris pour des missions de patrouille et de maintien de l'ordre dans certains quartiers. Les États-Unis connaissent le phénomène des private police forces intervenant dans des espaces semi-publics. Le modèle français demeure plus restrictif, mais la tendance est à l'élargissement progressif du champ d'intervention du secteur privé, comme en témoigne le recours aux sociétés de sécurité lors des Jeux olympiques de Paris 2024, encadré par la loi du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques.

La doctrine (Bertrand Warusfel, Olivier Gohin) s'interroge sur la pérennité du modèle français face aux besoins croissants en matière de sécurité et aux contraintes budgétaires pesant sur les forces publiques. Le Conseil d'État, dans son étude annuelle de 2023 consacrée aux derniers développements du droit de la sécurité, a souligné la nécessité de maintenir un cadre juridique clair pour prévenir toute dérive.

À retenir

• La police administrative est un attribut de la souveraineté, fondé sur l'article 12 de la DDHC et le monopole étatique de la contrainte légitime.
• Le principe de non-délégation au secteur privé a été consacré par le Conseil d'État (CE, Ass., 1932, Ville de Castelnaudary) et le Conseil constitutionnel (CC, 2011, LOPPSI 2).
• L'interdiction porte sur les compétences de police administrative générale inhérentes à l'exercice de la force publique, non sur les simples prestations matérielles de sécurité.
• Le législateur peut confier à des personnes privées des tâches matérielles concourant à la sécurité (Code de la sécurité intérieure, art. L. 611-1 et s.), sous contrôle de l'autorité publique.
• La jurisprudence récente (CC, 2021, Sté Air France) confirme que le critère décisif est la détention du pouvoir de décision, non l'exécution matérielle.