La loi et le règlement dans la légalité administrative

Si le droit administratif a été historiquement façonné par la jurisprudence du Conseil d'État, les sources écrites que constituent la loi et le règlement occupent désormais une place centrale dans la légalité administrative. Leur articulation soulève des questions théoriques et pratiques essentielles pour comprendre le cadre normatif auquel l'administration est soumise.

La place de la loi en droit administratif

Contrairement à une idée reçue, le législateur ne s'est jamais totalement désintéressé des questions administratives. Dès la Révolution française, des lois fondatrices ont organisé l'administration : la loi des 16 et 24 août 1790 sur l'organisation judiciaire, la loi du 28 pluviôse an VIII créant les préfets, ou encore le décret-loi du 17 juin 1938 réformant le contentieux administratif. Le caractère jurisprudentiel du droit administratif tient davantage à l'élaboration prétorienne de ses principes structurants qu'à l'absence de textes législatifs.

Un mouvement important de codification a par ailleurs considérablement renforcé la place du droit écrit. Peu de domaines du droit administratif échappent désormais à un encadrement textuel. On peut citer le Code général des collectivités territoriales (CGCT), le Code des relations entre le public et l'administration (CRPA), le Code de la commande publique, le Code de l'urbanisme, le Code général de la propriété des personnes publiques (CG3P) ou encore le Code général de la fonction publique. Cette codification, tantôt à droit constant, tantôt accompagnée de réformes substantielles, a contribué à une meilleure accessibilité et intelligibilité du droit administratif, objectifs d'ailleurs érigés en objectifs de valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (CC, 16 décembre 1999, Codification par ordonnances).

La soumission de l'administration à "toute la loi"

L'administration n'est pas seulement tenue de respecter les lois qui régissent spécifiquement son organisation et son fonctionnement. Elle est soumise à l'ensemble de l'ordonnancement législatif, y compris à des législations qui n'ont pas été conçues pour elle. Ce principe a des implications considérables.

Le droit pénal peut servir de norme de référence pour le contrôle des actes administratifs (CE, Ass., 6 décembre 1996, Société Lambda). Le droit de la concurrence a été intégré à la légalité administrative dans un arrêt majeur (CE, Sect., 3 novembre 1997, Société Million et Marais), par lequel le Conseil d'État a accepté de contrôler les actes administratifs au regard du droit de la concurrence, rompant avec la tradition d'étanchéité entre droit public et droit privé. Le droit de la consommation a suivi une trajectoire similaire (CE, Sect., 11 juillet 2001, Société des eaux du Nord). Cette ouverture traduit l'extension des activités des personnes publiques dans la sphère économique, qui a rendu indispensable leur soumission aux règles du marché.

Cette soumission connaît toutefois une limite importante : le principe d'indépendance des législations (CE, 1er juillet 1959, Sieur Picard). En vertu de ce principe, une autorité administrative qui exerce une compétence au titre d'une législation déterminée n'est pas tenue de vérifier la conformité de sa décision à une législation parallèle poursuivant des objectifs différents. Ce principe a notamment trouvé à s'appliquer en matière de police administrative, où le préfet délivrant une autorisation au titre d'une police spéciale n'a pas à vérifier le respect d'une autre réglementation.

Le règlement, source ambivalente de la légalité

Le règlement entretient un rapport singulier avec le principe de légalité, comme l'a relevé le doyen Charles Eisenmann dans ses célèbres cours de 1957. Il est simultanément une source de la légalité administrative et soumis à cette même légalité. Cette ambivalence pose un problème théorique redoutable : comment justifier juridiquement que l'administration soit liée par ses propres règles ?

Dans certaines hypothèses, la hiérarchie des actes administratifs procède de la hiérarchie des autorités. Un acte édicté par une autorité inférieure doit respecter celui d'une autorité supérieure. Les actes des collectivités territoriales doivent ainsi se conformer aux actes nationaux, manifestation de la centralisation administrative tempérée par la décentralisation. Le pouvoir réglementaire du Premier ministre (article 21 de la Constitution) s'impose aux autorités réglementaires subordonnées, et les décrets l'emportent sur les arrêtés ministériels (CE, 18 décembre 2002, Duvignères).

Dans d'autres configurations, la hiérarchie des actes ne suit pas celle des autorités. Les actes réglementaires s'imposent aux actes individuels, même lorsqu'ils émanent de la même autorité. C'est la règle dite patere legem quam ipse fecisti (respecte la loi que tu as toi-même édictée). Un ministre ne peut donc déroger, par une décision individuelle, à un arrêté réglementaire qu'il a lui-même pris (CE, 10 janvier 1930, Despujol). Cette règle, qui participe de la sécurité juridique et de l'égalité devant la loi, ne trouve d'exception que lorsque la loi autorise expressément des dérogations individuelles.

À retenir

• La loi occupe une place centrale en droit administratif, renforcée par un vaste mouvement de codification (CGCT, CRPA, Code de la commande publique, etc.).
• L'administration est soumise à "toute la loi", y compris au droit pénal, au droit de la concurrence et au droit de la consommation.
• Le principe d'indépendance des législations limite la soumission de l'administration aux législations parallèles.
• Le règlement est à la fois source et objet du contrôle de légalité, ce qui pose un problème théorique identifié par Eisenmann.
• La règle patere legem quam ipse fecisti interdit à l'autorité administrative de déroger par acte individuel à ses propres actes réglementaires.