La fin des contrats administratifs et le contentieux contractuel

Les modalités de cessation anticipée des contrats administratifs et l'organisation du contentieux contractuel révèlent la tension permanente entre la logique contractuelle, qui commande la stabilité des engagements, et la logique administrative, qui impose la prévalence de l'intérêt général. Les évolutions jurisprudentielles récentes ont profondément reconfiguré l'office du juge autour des impératifs de loyauté et de stabilité des relations contractuelles.

La résiliation pour motif d'intérêt général

Le pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d'intérêt général constitue l'une des prérogatives les plus anciennes et les mieux établies de l'Administration contractante. Connu dès l'Ancien Régime et reconnu par la jurisprudence du XIXe siècle, il a été consacré comme règle générale applicable à tous les contrats administratifs par l'arrêt CE, Ass., 2 mai 1958, Distillerie de Magnac-Laval, et a acquis une assise législative à l'article L. 6, 5° du Code de la commande publique.

Ce pouvoir ne peut être exercé que sur le fondement d'un motif d'intérêt général, tenant généralement à la réorganisation ou à la suppression du service. Il présente un caractère d'ordre public : l'Administration ne saurait y renoncer par une clause contractuelle (CE, 6 mai 1985, Association Eurolat). En contrepartie, le cocontractant bénéficie d'une indemnisation couvrant l'ensemble des pertes et manques à gagner résultant de la fin anticipée des relations contractuelles, conformément au principe de l'équation financière. Le quantum de cette indemnisation varie selon la nature du contrat et les circonstances de la résiliation.

On peut rapprocher ce pouvoir du mécanisme civiliste de la résiliation unilatérale pour inexécution de l'article 1226 du Code civil, tout en soulignant une différence fondamentale : en droit administratif, la résiliation pour motif d'intérêt général n'est nullement fondée sur une inexécution du cocontractant mais sur la seule appréciation, par l'Administration, de l'opportunité de maintenir la relation contractuelle au regard de l'intérêt général.

La force majeure et la résiliation de plein droit

La force majeure, dont les conditions classiques sont l'imprévisibilité, l'extériorité et l'irrésistibilité (CE, 9 janvier 1909, Compagnie des messageries maritimes), produit trois effets en matière contractuelle. Elle constitue d'abord une cause exonératoire de responsabilité contractuelle. Elle peut ensuite entraîner la résiliation de plein droit du contrat, mais seulement lorsque l'ensemble des obligations contractuelles sont affectées et que la poursuite de la relation est globalement impossible. À défaut, elle peut simplement exonérer temporairement une partie de sa responsabilité. Enfin, elle pourrait justifier une suspension du contrat, conformément à l'article 1218, alinéa 2, du Code civil, bien que le juge administratif ne se soit pas encore prononcé explicitement sur ce point.

Le critère d'extériorité fait l'objet d'une appréciation de plus en plus stricte, sous l'influence de la rédaction de l'article 1218 du Code civil qui définit cette condition comme un événement échappant au contrôle du débiteur. Le Conseil d'État a ainsi considéré que l'effondrement d'une scène destinée à accueillir un concert dans l'enceinte du Stade Vélodrome, ayant rendu le stade indisponible pour un match de Ligue 1, ne constituait pas un cas de force majeure, dès lors que l'indisponibilité n'aurait pu survenir sans la décision de la commune de mettre le stade à disposition pour ce concert (CE, 4 octobre 2021, SASP Olympique de Marseille).

La force majeure administrative constitue une variante propre au droit administratif. Elle survient lorsqu'une situation d'imprévision se pérennise et rend l'exécution du contrat économiquement insupportable de façon définitive (CE, 9 décembre 1932, Compagnie des tramways de Cherbourg). Le contrat n'est pas résilié de plein droit : les parties doivent en demander la résiliation au juge, et le cocontractant peut prétendre à une indemnité.

La clause résolutoire au profit du cocontractant

Rompant avec le principe traditionnel selon lequel la résiliation unilatérale est l'apanage de la seule Administration, le Conseil d'État a admis la possibilité d'insérer dans un contrat administratif une clause résolutoire au profit du cocontractant privé (CE, 8 octobre 2014, Société Grenke Location). Cette faculté est cependant strictement encadrée : la clause ne peut figurer dans un contrat portant sur l'exécution même du service public, sa mise en œuvre doit être précédée d'une mise en demeure, et l'Administration peut s'y opposer pour un motif d'intérêt général, sous le contrôle du juge. Cette ouverture traduit une évolution vers un rééquilibrage de la relation contractuelle, traditionnellement favorable à la personne publique.

Le contentieux de la validité entre les parties : la jurisprudence Béziers I

L'arrêt CE, Ass., 28 décembre 2009, Commune de Béziers (dit Béziers I) a profondément remodelé le contentieux de la validité des contrats administratifs en abandonnant la logique mécanique de nullité qui prévalait jusqu'alors. Auparavant, la moindre irrégularité pouvait entraîner l'annulation du contrat, ce qui favorisait des stratégies contentieuses abusives consistant à exciper d'une illégalité, fût-elle minime, pour échapper à ses obligations contractuelles.

Désormais, lorsqu'une partie saisit le juge d'un recours direct en contestation de la validité, celui-ci vérifie d'abord si les irrégularités invoquées sont de celles qui peuvent être soulevées au regard de l'exigence de loyauté des relations contractuelles. Il apprécie ensuite leur importance et leurs conséquences en fonction de la nature de l'illégalité et de l'objectif de stabilité contractuelle. Il dispose alors de trois options graduées : ordonner la poursuite de l'exécution sous réserve de mesures de régularisation (pour les vices régularisables), prononcer la résiliation à une date qu'il détermine en considérant les atteintes à l'intérêt général, ou prononcer l'annulation (réservée aux seuls cas d'illicéité du contenu ou de vices d'une particulière gravité).

Lorsqu'une exception d'illégalité est soulevée à l'occasion d'un litige relatif à l'exécution, le juge doit faire application du contrat et ne peut l'écarter que face à un vice d'une particulière gravité ou tenant au caractère illicite du contenu.

Le contentieux de l'exécution entre les parties : responsabilité contractuelle et Béziers II

L'action en responsabilité contractuelle constitue le recours naturel du contentieux de l'exécution. Elle est exclusive de toute action en responsabilité extracontractuelle : un dommage lié à l'inexécution d'un contrat ne peut être réparé que sur le fondement contractuel, sauf lorsque le requérant conteste à titre incident la validité du contrat dans les conditions de la jurisprudence Béziers I. En outre, les manquements aux règles de passation ne sauraient être invoqués par les parties, sauf exception (CE, 12 janvier 2011, Manoukian).

S'agissant des mesures d'exécution, le principe classique voulait qu'elles ne puissent être contestées devant le juge du contrat (CE, 9 janvier 1957, Daval). L'arrêt CE, Sect., 21 mars 2011, Commune de Béziers (dit Béziers II) a introduit une atténuation majeure en créant un recours en reprise des relations contractuelles permettant de contester les décisions de résiliation unilatérale. Le juge procède en deux temps : il vérifie si la résiliation est entachée de vices de régularité ou de bien-fondé et si la demande n'est pas devenue sans objet, puis il apprécie si la reprise des relations contractuelles ne porterait pas une atteinte excessive à l'intérêt général, notamment lorsqu'un nouveau contrat a été conclu avec un autre opérateur.

Le contentieux de la validité ouvert aux tiers

L'accès des tiers au contentieux de la validité des contrats administratifs a connu une évolution remarquable. La théorie des actes détachables, née de l'arrêt CE, 4 août 1905, Martin, permettait aux tiers de contester par la voie du recours pour excès de pouvoir les actes unilatéraux préalables à la formation du contrat (délibérations d'autorisation, par exemple). Mais cette voie demeurait largement ineffective, l'annulation d'un acte détachable restant "platonique" et n'entraînant pas l'annulation consécutive du contrat.

Pour surmonter cette ineffectivité, le Conseil d'État a ouvert le prétoire du juge du contrat aux tiers en deux temps. D'abord, l'arrêt CE, Ass., 16 juillet 2007, Société Tropic Travaux Signalisation a permis aux seuls concurrents évincés de contester la validité d'un contrat devant le juge du contrat. Puis, l'arrêt CE, Ass., 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne a élargi ce recours de pleine juridiction à tout tiers lésé présentant un intérêt direct et certain, dans un délai de deux mois suivant les mesures de publicité.

Ce recours obéit toutefois à des conditions strictes. Quant aux requérants, la jurisprudence distingue les tiers "privilégiés" (préfet, membres de l'assemblée délibérante), dont l'intérêt à agir est apprécié largement, et les autres tiers (y compris les concurrents évincés), qui doivent démontrer le caractère direct et certain de l'intérêt lésé. Quant aux moyens, seuls les vices ayant un lien avec l'intérêt lésé dont se prévaut le requérant peuvent être invoqués. L'office du juge s'inspire de la jurisprudence Béziers I, rendant l'annulation ou même la résiliation d'un contrat particulièrement difficile à obtenir pour un tiers.

Le recours pour excès de pouvoir demeure toutefois ouvert aux tiers dans trois hypothèses résiduelles : la contestation des clauses réglementaires divisibles du contrat, relatives à l'organisation et au fonctionnement du service public (CE, 10 juillet 1996, Cayzeele), la contestation des contrats qui ne sont que formellement contractuels mais dont le contenu est prédéterminé par les textes, comme les contrats de recrutement d'agents publics (CE, Sect., 30 octobre 1998, Ville de Lisieux), et la contestation des actes détachables qui subsiste pour certains actes.

Le contentieux de l'exécution ouvert aux tiers

Traditionnellement exclus du contentieux de l'exécution, les tiers ont vu leur situation évoluer avec l'arrêt CE, Sect., 30 juin 2017, Syndicat mixte de promotion de l'activité transmanche (SMPAT). Cette décision leur ouvre la possibilité de saisir le juge du contrat d'un recours contre une décision refusant de résilier un contrat administratif, afin qu'il soit mis fin à la relation contractuelle. Ce recours est soumis à des conditions de recevabilité très strictes et l'office du juge demeure gouverné par la mise en balance de la gravité des irrégularités et de l'intérêt général.

Par ailleurs, les tiers conservent la possibilité de contester par la voie du recours pour excès de pouvoir certains actes d'exécution détachables du contrat, comme la décision de résiliation (CE, Ass., 2 février 1987, Société TV6) ou la décision de refus de modifier un contrat (CE, 29 avril 1987, Commune d'Élancourt). En revanche, la modification elle-même (unilatérale ou par avenant) n'est pas détachable et ne peut faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir.

À retenir

• Le pouvoir de résiliation pour motif d'intérêt général est d'ordre public et ne peut faire l'objet d'une renonciation contractuelle (Eurolat, 1985), le cocontractant ayant droit à une indemnisation intégrale.
• La jurisprudence Béziers I (2009) a substitué à la logique mécanique de nullité une appréciation graduée des irrégularités au regard des impératifs de loyauté et de stabilité contractuelles, réservant l'annulation aux seuls vices les plus graves.
• Le recours Tarn-et-Garonne (2014) ouvre aux tiers lésés un recours de pleine juridiction en contestation de la validité des contrats, mais dans des conditions strictes tant quant à l'intérêt à agir qu'aux moyens invocables.
• La jurisprudence Béziers II (2011) crée un recours en reprise des relations contractuelles permettant de contester les résiliations unilatérales devant le juge du contrat.
• La jurisprudence SMPAT (2017) ouvre aux tiers un recours devant le juge du contrat contre le refus de résilier, parachevant la sanctuarisation du contentieux contractuel autour du juge du contrat.