La diversité des polices administratives spéciales

Le droit de la police administrative ne se réduit pas à la seule police générale. Le législateur a institué, au fil du temps, de nombreuses polices administratives spéciales qui se distinguent de la police générale tant par leur objet que par les autorités qui en sont investies. Cette multiplication, analysée par Jean-Marie Pontier comme une tendance lourde du droit administratif contemporain, soulève des questions de lisibilité et d'articulation normative.

La distinction entre police générale et polices spéciales

La police administrative générale a pour finalité le maintien de l'ordre public dans toutes ses composantes. Elle peut s'exercer à l'égard de toute activité susceptible de troubler l'ordre public et relève des autorités traditionnellement investies du pouvoir de police : le Premier ministre au niveau national (et le Président de la République dans certaines hypothèses), le préfet au niveau départemental et le maire au niveau communal.

Les polices administratives spéciales se caractérisent par deux éléments distinctifs. D'une part, elles ont un champ d'application matériel limité à une activité, un secteur ou un objet particulier, défini par un texte. D'autre part, elles sont confiées à des autorités spécifiques qui ne sont pas nécessairement celles investies du pouvoir de police générale. Ainsi, le ministre de la Culture est l'autorité de police spéciale du cinéma, tandis que le préfet est l'autorité compétente en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement.

Les polices spéciales peuvent poursuivre des finalités qui dépassent le cadre traditionnel de l'ordre public matériel. La protection de l'environnement, la régulation des activités économiques, la sécurité sanitaire constituent autant d'objectifs qui ne se réduisent pas au triptyque sécurité, salubrité, tranquillité.

La police du cinéma

Les articles L. 211-1 et L. 211-2 du Code du cinéma et de l'image animée instituent un régime d'autorisation préalable à l'exploitation cinématographique. Le ministre chargé de la Culture délivre les visas d'exploitation assortis d'une classification en cinq catégories : tous publics, interdit aux moins de douze ans, interdit aux moins de seize ans, interdit aux moins de dix-huit ans, interdit aux moins de dix-huit ans avec classement X.

Cette police spéciale a donné lieu à un contentieux significatif. Dans l'affaire du film Baise-moi de Virginie Despentes, le Conseil d'État (CE, Sect., 30 juin 2000, Association Promouvoir) a annulé le visa "interdit aux moins de seize ans", estimant que le film devait relever d'un classement X. Cette décision a conduit à une réforme par décret du 12 juillet 2001, créant la catégorie "interdit aux moins de dix-huit ans" sans classement X, qui n'existait pas auparavant. Le nouveau visa délivré sur ce fondement a été validé par le Conseil d'État (CE, 14 juin 2002, Association Promouvoir). Plus récemment, le visa du film Saw 3D a été annulé pour les mêmes raisons (CE, 1er juin 2015, Association Promouvoir).

Il faut noter que la coexistence de cette police spéciale avec le pouvoir de police générale du maire a été reconnue par la jurisprudence Société Les films Lutetia : le maire peut interdire la projection d'un film sur sa commune même si celui-ci dispose d'un visa d'exploitation, à condition de justifier de circonstances locales particulières.

La police des installations classées pour la protection de l'environnement

L'article L. 511-1 du Code de l'environnement définit les ICPE comme les installations susceptibles de présenter des dangers ou inconvénients pour le voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité, l'agriculture, la protection de la nature ou la conservation des sites et monuments. Cette police spéciale, confiée au préfet, met en place un régime gradué selon l'impact environnemental de l'installation : autorisation, enregistrement ou simple déclaration.

Le préfet dispose de prérogatives étendues incluant le contrôle des installations et un pouvoir de sanction pouvant aller jusqu'à la fermeture définitive. Cette police illustre parfaitement la logique des polices spéciales : un texte précis définit le champ d'application, confie la compétence à une autorité déterminée et organise un régime juridique adapté à la spécificité de l'activité réglementée.

La police des produits phytopharmaceutiques

Institutée par les articles L. 253-1 et suivants du Code rural et de la pêche maritime, cette police spéciale fait intervenir plusieurs autorités. L'ANSES (Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail) délivre les autorisations de mise sur le marché. Les ministres en charge de l'agriculture, de la santé et de l'environnement peuvent interdire ou réglementer l'usage de ces produits. Le préfet fixe les distances d'utilisation par rapport aux habitations.

Cette police a fait l'objet d'un contentieux abondant à l'occasion des arrêtés municipaux dits "anti-pesticides", par lesquels des maires ont tenté de réglementer l'usage des produits phytopharmaceutiques sur le territoire de leur commune. Ces affaires posent directement la question de l'articulation entre police générale et police spéciale.

La police de l'urgence sanitaire

Créée par la loi du 5 mars 2007 à la suite de l'épidémie de grippe aviaire, cette police est codifiée aux articles L. 3131-1 et suivants du Code de la santé publique. Elle confère au ministre de la Santé le pouvoir d'édicter toute mesure d'adaptation de l'organisation du système de santé ou de décider la mise en quarantaine ou l'isolement de personnes, avec habilitation des préfets pour la mise en application locale.

Jugée insuffisante face à la pandémie de Covid-19, cette police a été complétée par un état d'urgence sanitaire institué par la loi du 23 mars 2020. Déclenché par décret en conseil des ministres et prorogé par la loi, il conférait au Premier ministre des pouvoirs considérables, notamment le confinement et le couvre-feu. Ce dispositif, inspiré de l'état d'urgence sécuritaire dans sa procédure, a été supprimé par la loi du 30 juillet 2022.

À retenir

• Les polices spéciales se distinguent de la police générale par leur champ matériel limité et leurs autorités spécifiques, définies par un texte.
• La police du cinéma repose sur un régime d'autorisation préalable (visa d'exploitation) confié au ministre de la Culture.
• La police des ICPE organise un régime gradué (autorisation, enregistrement, déclaration) confié au préfet.
• La multiplication des polices spéciales est une tendance lourde du droit administratif contemporain qui pose des questions d'articulation avec la police générale.
• L'état d'urgence sanitaire, superposé à la police sanitaire existante lors de la crise du Covid-19, a été supprimé en 2022.