La diversité des actes administratifs unilatéraux : typologies et classifications

Actes décisoires et actes non décisoires

La première grande distinction au sein des actes administratifs unilatéraux oppose les actes décisoires aux actes non décisoires. Cette distinction revêt une importance contentieuse considérable puisqu'en principe, seuls les actes faisant grief, c'est-à-dire les actes décisoires modifiant l'ordonnancement juridique, peuvent faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (CE, 6 décembre 1907, Compagnie des chemins de fer de l'Est).

L'acte décisoire, ou décision, est celui qui modifie l'état du droit existant, soit en créant une norme nouvelle (décision positive), soit en refusant de modifier une situation existante (décision de rejet). Cette modification peut consister en la création de droits ou d'obligations, la fixation d'une règle générale, l'attribution ou le refus d'une autorisation, ou encore l'infliction d'une sanction.

Les actes non décisoires regroupent traditionnellement les mesures d'ordre intérieur, les circulaires et les directives (au sens du droit administratif français). Ces actes, considérés comme dépourvus d'effets juridiques sur les administrés, étaient historiquement insusceptibles de recours. Cependant, cette distinction a connu de profondes évolutions jurisprudentielles.

L'érosion de la catégorie des mesures d'ordre intérieur

Les mesures d'ordre intérieur sont les actes pris par l'Administration pour l'organisation interne du service, réputés ne pas affecter les droits des administrés. En vertu de l'adage de minimis non curat praetor, le juge refusait traditionnellement de les examiner.

Cette catégorie a connu un rétrécissement spectaculaire, notamment dans deux domaines sensibles. En matière pénitentiaire, le Conseil d'État a accepté de contrôler les décisions de placement à l'isolement (CE, Ass., 17 février 1995, Marie) et les sanctions disciplinaires infligées aux détenus (CE, Ass., 17 février 1995, Hardouin, pour les militaires). Ces arrêts ont marqué un tournant en reconnaissant que certaines mesures, bien que prises dans le cadre interne d'un service, affectent suffisamment les droits des personnes pour justifier un contrôle juridictionnel.

Plus récemment, le Conseil d'État a étendu cette logique en considérant que les décisions d'affectation des détenus en établissement pour peine, les rotations de sécurité et même certaines fouilles intégrales ne constituent plus de simples mesures d'ordre intérieur (CE, Ass., 14 décembre 2007, Boussouar ; CE, Ass., 14 décembre 2007, Planchenault).

Le droit souple : une révolution contentieuse

La catégorie des actes non décisoires a été profondément bouleversée par la jurisprudence relative au droit souple (soft law). Par deux avis contentieux du 21 mars 2016, le Conseil d'État a opéré un revirement majeur en admettant la recevabilité du recours pour excès de pouvoir contre les avis, recommandations et prises de position des autorités de régulation, même dépourvus de caractère impératif.

Dans les affaires Fairvesta et Numericable (CE, Ass., 21 mars 2016), le Conseil d'État a jugé que les actes de droit souple sont susceptibles de recours lorsqu'ils sont de nature à produire des effets notables, notamment d'ordre économique, ou lorsqu'ils ont pour objet d'influer de manière significative sur les comportements des personnes auxquelles ils s'adressent. Ce critère des effets notables rompt avec la logique binaire traditionnelle qui n'admettait le recours que contre les actes modifiant l'ordonnancement juridique.

Cette jurisprudence a été étendue aux lignes directrices des administrations (CE, Sect., 12 juin 2020, GISTI), aux documents de portée générale émanant d'autorités publiques, et tend à s'appliquer à l'ensemble des instruments de droit souple dès lors qu'ils produisent des effets significatifs sur les comportements des opérateurs.

Actes réglementaires, actes individuels et actes ni réglementaires ni individuels

La seconde grande classification distingue les actes selon leur portée. L'acte réglementaire est celui qui pose une norme générale et impersonnelle, applicable à une catégorie abstraite de destinataires. Un décret fixant les conditions d'accès à un concours ou un arrêté municipal réglementant le stationnement en sont des illustrations.

L'acte individuel est celui qui s'adresse à une ou plusieurs personnes nommément désignées. La nomination d'un fonctionnaire, la délivrance d'un permis de construire ou l'infliction d'une sanction disciplinaire constituent des actes individuels.

Entre ces deux catégories, le droit administratif reconnaît l'existence d'actes ni réglementaires ni individuels (parfois appelés actes sui generis ou décisions d'espèce). La déclaration d'utilité publique en est l'exemple le plus classique : elle concerne une opération déterminée mais ne vise pas nommément des personnes (CE, Ass., 28 juin 1951, Laruelle et Delville, pour la distinction). Les décisions de délimitation du domaine public ou les actes de classement relèvent aussi de cette catégorie intermédiaire.

Cette distinction emporte des conséquences importantes en matière de régime juridique : les actes réglementaires peuvent être abrogés à tout moment pour l'avenir (CE, Ass., 24 mars 2006, Société KPMG et autres, pour l'obligation de prévoir des mesures transitoires), tandis que les actes individuels créateurs de droits ne peuvent être retirés que dans un délai de quatre mois (CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon).

Décisions explicites et décisions implicites

Enfin, la distinction entre décisions explicites et décisions implicites est d'une importance pratique majeure. Le silence gardé par l'Administration sur une demande peut valoir décision, soit de rejet, soit d'acceptation.

La règle traditionnelle était celle du silence valant rejet, codifiée à l'article 21 de la loi du 12 avril 2000. La loi du 12 novembre 2013 a inversé ce principe en posant que le silence gardé pendant deux mois par l'Administration sur une demande vaut décision d'acceptation (article L. 231-1 du Code des relations entre le public et l'administration, CRPA). Toutefois, cette inversion connaît de très nombreuses exceptions, listées par décret, si bien que le silence vaut encore rejet dans la majorité des cas en pratique.

Le régime des décisions implicites de rejet est important en contentieux : le délai de recours de deux mois court à compter de l'expiration du délai de deux mois de silence, sauf si l'Administration n'a pas accusé réception de la demande conformément à l'article L. 112-3 du CRPA (CE, Ass., 13 juillet 2016, Czabaj, pour les principes de forclusion raisonnable).

À retenir

• La distinction actes décisoires/non décisoires est fondamentale en contentieux : seuls les actes faisant grief sont en principe susceptibles de recours pour excès de pouvoir.
• Les mesures d'ordre intérieur connaissent un rétrécissement continu, notamment en milieu carcéral (CE, 1995, Marie et Hardouin).
• La jurisprudence Fairvesta et Numericable (CE, 2016) admet le recours contre le droit souple produisant des effets notables, bouleversant la distinction acte décisoire/non décisoire.
• Les actes se classent aussi en réglementaires (portée générale), individuels (destinataires nommément désignés) et ni réglementaires ni individuels (décisions d'espèce), avec des conséquences sur leur régime de retrait et d'abrogation.
• Le silence de l'Administration vaut en principe acceptation depuis 2013, mais les exceptions sont si nombreuses que le rejet implicite reste la règle pratique.