La diversification des sources de la légalité administrative

L'évolution du droit administratif au cours du XXe siècle se caractérise par un mouvement profond de diversification de ses sources. Le bloc de légalité, initialement centré sur la loi parlementaire, s'est considérablement élargi sous l'effet conjugué de la constitutionnalisation du droit et de l'internationalisation des normes.

La constitutionnalisation du droit administratif

Le phénomène de constitutionnalisation du droit administratif constitue l'une des évolutions les plus marquantes de la seconde moitié du XXe siècle. Dès les années 1950, le Conseil d'État a entrepris de contrôler la conformité des actes administratifs aux normes constitutionnelles, bien avant que le Conseil constitutionnel ne développe pleinement son propre contrôle de constitutionnalité de la loi.

Le Conseil d'État a d'abord mobilisé le Préambule de la Constitution de 1946, qui renvoie lui-même à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et proclame des principes politiques, économiques et sociaux « particulièrement nécessaires à notre temps ». L'arrêt du 7 juillet 1950, Dehaene, en est une illustration célèbre : le Conseil d'État y reconnaît la valeur constitutionnelle du droit de grève tout en admettant que le législateur, et à défaut le gouvernement, puisse en réglementer l'exercice pour assurer la continuité du service public.

Par la suite, le Conseil d'État a étendu ses normes de référence constitutionnelles en intégrant la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et en reconnaissant les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR). Cette catégorie, identifiée par le Conseil constitutionnel dans sa décision fondatrice du 16 juillet 1971 sur la liberté d'association, a été reprise par la juridiction administrative pour enrichir le bloc de constitutionnalité applicable au contrôle des actes administratifs. Le Conseil d'État a ainsi pu invoquer des principes tels que la liberté d'association (CE, Ass., 11 juillet 1956, Amicale des Annamites de Paris), la liberté d'enseignement ou l'indépendance de la juridiction administrative.

La Charte de l'environnement de 2004, intégrée au bloc de constitutionnalité en 2005, a ajouté une dimension nouvelle. Le Conseil d'État en a tiré des conséquences directes, notamment en reconnaissant l'invocabilité du principe de précaution (article 5 de la Charte) à l'encontre d'actes administratifs (CE, Ass., 12 avril 2013, Association coordination interrégionale Stop THT).

L'internationalisation des sources

Parallèlement à la constitutionnalisation, le droit administratif a connu une internationalisation profonde de ses sources. À compter des années 1950, le Conseil d'État a accepté de contrôler la conformité des actes administratifs aux engagements internationaux de la France. L'article 55 de la Constitution de 1958, qui confère aux traités régulièrement ratifiés une autorité supérieure à celle des lois, a fourni le fondement textuel de cette évolution.

Le droit de l'Union européenne constitue aujourd'hui l'une des sources les plus importantes de la légalité administrative. Les règlements européens sont directement applicables dans l'ordre juridique interne, tandis que les directives doivent être transposées par les États membres. Le Conseil d'État a progressivement construit un régime jurisprudentiel élaboré. L'arrêt d'Assemblée du 28 février 1992, S.A. Rothmans International France et S.A. Philip Morris France, a admis le contrôle de la compatibilité d'un acte administratif avec les objectifs d'une directive. L'arrêt d'Assemblée du 8 février 2007, Société Arcelor Atlantique et Lorraine, a établi la méthode de contrôle de constitutionnalité des actes réglementaires transposant une directive, en posant le principe d'un renvoi préjudiciel à la CJUE en l'absence d'équivalent constitutionnel au principe européen invoqué.

Le droit de la Convention européenne des droits de l'homme a également profondément irrigué le droit administratif. Le Conseil d'État invoque régulièrement les articles de la Convention et la jurisprudence de la Cour de Strasbourg pour contrôler la légalité des actes administratifs. L'article 6, paragraphe 1, relatif au droit à un procès équitable, l'article 8 sur le droit au respect de la vie privée et familiale, et l'article 1er du Protocole additionnel n° 1 sur le droit de propriété sont parmi les dispositions les plus fréquemment invoquées devant le juge administratif. L'arrêt d'Assemblée du 19 avril 1991, Belgacem, illustre cette influence en matière de contrôle des mesures d'éloignement au regard de l'article 8 de la CEDH.

Le mouvement de codification

Outre la montée en puissance des sources supra-législatives, le droit administratif a connu un important mouvement de codification qui a renforcé la place de la loi écrite parmi les sources de la légalité. Alors que le droit administratif était traditionnellement un droit essentiellement jurisprudentiel, construit par le Conseil d'État au fil de ses décisions, la multiplication des codes administratifs a progressivement modifié cet équilibre.

Le Code général des collectivités territoriales (CGCT), le Code de l'urbanisme, le Code de l'environnement, le Code de la commande publique ou encore le CRPA sont autant d'instruments qui ont contribué à fixer par écrit des règles auparavant dégagées par la jurisprudence. Cette codification, souvent réalisée à droit constant, a amélioré l'accessibilité et l'intelligibilité du droit, objectifs de valeur constitutionnelle reconnus par le Conseil constitutionnel (CC, décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999). Toutefois, elle n'a pas fait disparaître le rôle créateur de la jurisprudence administrative, qui demeure une source vivante et dynamique du droit.

La présentation hiérarchique et ses limites

La tradition juridique française, fortement influencée par le normativisme kelsénien, présente les sources de la légalité administrative sous une forme pyramidale et hiérarchisée. Au sommet se trouvent les normes constitutionnelles, suivies des normes internationales et européennes, puis de la loi, et enfin des normes réglementaires. Cette présentation correspond globalement à une hiérarchie des organes normatifs : le pouvoir constituant prime sur le législateur, qui prime sur l'exécutif.

Cependant, cette présentation hiérarchique présente des limites importantes. Les rapports entre normes constitutionnelles et normes européennes ne se laissent pas aisément réduire à un schéma pyramidal. La jurisprudence Arcelor illustre cette complexité en posant un mécanisme de présomption d'équivalence entre protection constitutionnelle et protection européenne. De même, la théorie de la loi-écran, selon laquelle le juge administratif ne peut écarter l'application d'une loi au motif de son inconstitutionnalité (CE, Sect., 6 novembre 1936, Arrighi), introduit une distorsion dans la hiérarchie théorique des normes, même si la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), instaurée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, a partiellement remédié à cette situation.

Une présentation distinguant sources internes (Constitution, loi, règlement, principes généraux du droit, jurisprudence) et sources externes (traités, droit de l'UE, CEDH) peut se révéler plus opératoire pour comprendre les dynamiques à l'œuvre dans l'évolution de la légalité administrative.

À retenir

• La constitutionnalisation du droit administratif, amorcée dans les années 1950, a fait du bloc de constitutionnalité une source majeure de la légalité administrative.
• L'internationalisation des sources, portée par le droit de l'Union européenne et la CEDH, a profondément transformé le contrôle juridictionnel des actes administratifs.
• Le mouvement de codification a renforcé la place de la loi écrite sans faire disparaître le rôle créateur de la jurisprudence.
• La présentation pyramidale des sources, inspirée de Kelsen, demeure utile mais présente des limites face à la complexité des rapports entre normes internes et européennes.
• La distinction entre sources internes et sources externes offre une grille de lecture complémentaire pour appréhender la diversité des normes s'imposant à l'Administration.