La distinction SPA/SPIC et le droit applicable aux services publics

La distinction entre services publics administratifs (SPA) et services publics industriels et commerciaux (SPIC) constitue l'une des summa divisio du droit des services publics. Elle détermine en grande partie le régime juridique applicable et la juridiction compétente, même si les solutions sont loin d'être aussi simples que la présentation binaire pourrait le laisser croire.

Le schéma de base et ses nuances

La présentation classique est séduisante par sa simplicité : les SPA relèvent du droit administratif et du juge administratif, tandis que les SPIC sont soumis au droit privé et justiciables du juge judiciaire. Cependant, cette dichotomie est perturbée par deux facteurs. D'une part, la nature organique (publique ou privée) du gestionnaire du service influe sur le droit applicable, ce qui produit quatre configurations possibles : SPA géré par une personne publique, SPA géré par une personne privée, SPIC géré par une personne publique, SPIC géré par une personne privée. D'autre part, les SPIC, bien que majoritairement soumis au droit privé, conservent un résidu d'administrativité inhérent à leur qualité de service public.

Le régime des actes

La qualification des actes en actes administratifs ou actes de droit privé obéit à des critères complexes mêlant considérations organiques et matérielles.

En règle générale, le critère organique prévaut : les actes des personnes publiques gérant un SPA sont administratifs, ceux des personnes privées sont privés. Toutefois, cette règle souffre de nombreuses exceptions.

Les actes des établissements publics industriels et commerciaux (EPIC) sont en principe de droit privé, bien qu'émanant d'une personne publique, sauf lorsqu'ils traduisent l'exercice de prérogatives de puissance publique (TC, 29 décembre 2004, Époux Blanckeman). De même, les actes des personnes privées gérant un SPA sont en principe privés, sauf s'ils constituent l'exercice de prérogatives de puissance publique (CE, Sect., 13 janvier 1961, Magnier). Cette jurisprudence reconnaît aux organismes privés la capacité d'édicter de véritables actes administratifs unilatéraux dans le cadre de leur mission de service public.

Une situation singulière concerne les personnes privées en charge d'un SPIC. Leurs actes peuvent être qualifiés d'administratifs dès lors qu'ils portent sur l'organisation du service. Le Tribunal des conflits a ainsi jugé administratif le règlement intérieur d'Air France prohibant le mariage des hôtesses de l'air (TC, 15 janvier 1968, Compagnie Air France c. Époux Barbier). Cette solution illustre le résidu d'administrativité qui subsiste dans tout service public, même industriel et commercial.

Le régime des agents

La détermination du statut des agents combine également critères organique et matériel, avec des résultats parfois contre-intuitifs.

Lorsqu'un SPA est géré par une personne publique, tous ses agents, y compris les contractuels, sont des agents publics (TC, 25 mars 1996, Berkani). Cet arrêt a mis fin à une jurisprudence antérieure distinguant selon que l'agent participait ou non directement au service public.

Lorsqu'une personne publique gère un SPIC, ses agents sont des agents de droit privé, soumis au Code du travail, à l'exception de deux personnes : le directeur du service et, le cas échéant, le comptable public (si l'établissement est doté d'un comptable public). Ces deux agents relèvent du droit public quelles que soient les stipulations de leur contrat.

Lorsque le service est exploité par une personne privée, le critère organique domine : les salariés sont des agents de droit privé, qu'il s'agisse d'un SPA ou d'un SPIC.

Le régime des usagers

La situation des usagers est plus simple. Les usagers d'un SPA se trouvent dans une relation légale et réglementaire de droit public vis-à-vis du gestionnaire, peu importe que celui-ci soit une personne publique ou privée. Cette relation est unilatérale : ses conditions sont fixées par l'administration ou par les textes, et non par un accord contractuel.

Les usagers d'un SPIC sont en revanche dans une relation contractuelle de droit privé avec le gestionnaire du service. Cette qualification emporte la compétence du juge judiciaire pour les litiges entre usagers et gestionnaire.

Le régime de la responsabilité

Les dommages causés par une personne publique dans le cadre d'un SPA engagent une responsabilité administrative devant le juge administratif. Les dommages causés dans le cadre d'un SPIC relèvent en principe du juge judiciaire, à l'exception notable des dommages de travaux publics, qui demeurent de la compétence du juge administratif.

Lorsque le gestionnaire est une personne privée, l'action doit être portée devant le juge administratif si le dommage se rattache à l'exercice de prérogatives de puissance publique (CE, 21 décembre 2007, Lipietz). Cette solution illustre une fois encore la prééminence du critère matériel sur le critère organique lorsque des prérogatives exorbitantes sont en jeu.

À retenir

• La distinction SPA/SPIC détermine le droit applicable et le juge compétent, mais le critère organique (personne publique ou privée) vient nuancer cette dichotomie.
• Les actes des EPIC sont en principe de droit privé sauf s'ils traduisent des prérogatives de puissance publique (TC, 2004, Époux Blanckeman).
• L'arrêt Berkani (TC, 1996) unifie le statut des agents des SPA gérés par une personne publique : tous sont des agents publics.
• Les usagers d'un SPA sont en situation légale et réglementaire (droit public), ceux d'un SPIC en relation contractuelle (droit privé).
• En matière de responsabilité, le critère des prérogatives de puissance publique peut attirer la compétence du juge administratif même pour des actes de personnes privées (CE, 2007, Lipietz).