La distinction faute de service et faute personnelle : l'imputation du fait dommageable

L'Administration, personne morale, n'agit que par l'intermédiaire de personnes physiques. Dès lors, tout fait dommageable commis dans le cadre de l'action administrative soulève la question de son imputation : est-il rattachable au service (engageant la responsabilité administrative devant le juge administratif) ou à l'agent lui-même (engageant sa responsabilité civile devant le juge judiciaire) ? Cette distinction fondamentale structure l'ensemble du contentieux de la responsabilité administrative.

L'origine de la distinction : l'arrêt Pelletier (1873)

La distinction entre faute de service et faute personnelle a été posée par le Tribunal des conflits dans une décision rendue le 30 juillet 1873 (TC, 30 juillet 1873, Pelletier). Le sieur Pelletier avait vu les exemplaires de son journal saisis par le commandant militaire de l'état de siège dans le département de l'Oise. Il saisit la juridiction judiciaire en réparation de ce préjudice. Le Tribunal des conflits, s'appuyant sur le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, donna une interprétation restrictive du décret du 19 septembre 1870 qui avait abrogé l'article 75 de la Constitution de l'An VIII (lequel subordonnait toute poursuite contre un fonctionnaire à l'autorisation du Conseil d'État). Il distingua la faute de service, relevant du juge administratif et engageant la responsabilité de l'Administration, de la faute personnelle, relevant du juge judiciaire et engageant la responsabilité civile de l'agent.

Cet arrêt s'inscrit dans le contexte fondateur de l'année 1873 qui vit également naître les arrêts Blanco et Brassier en février, posant les bases de la responsabilité administrative autonome.

La définition des deux fautes par Laferrière

Le commissaire du gouvernement Édouard Laferrière, dans ses conclusions sur l'affaire TC, 5 mai 1877, Laumonnier-Carriol, a proposé les définitions devenues classiques. La faute de service est celle qui révèle « un administrateur plus ou moins sujet à erreur » : c'est l'acte impersonnel, rattachable au fonctionnement du service, commis dans l'exercice des fonctions. La faute personnelle est celle qui « révèle l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences » : c'est l'acte détachable du service, imputable à l'agent en tant que personne privée.

Cette distinction, parfois qualifiée de « distinction Laferrière », a été complétée par les conclusions de Sophie Boissard sur l'arrêt CE, Ass., 12 avril 2002, Papon, qui a identifié trois catégories de fautes personnelles commises dans le cadre du service mais détachables de celui-ci. La première catégorie vise les fautes révélant des préoccupations d'ordre privé, comme la volonté d'enrichissement personnel. La deuxième concerne les fautes dues à l'inconduite de l'agent, illustrée par l'affaire du facteur frappant le destinataire d'un colis (TC, 21 septembre 1987, Kessler). La troisième recouvre les fautes d'une particulière gravité, comme la participation de Maurice Papon à la déportation de Juifs sous l'Occupation.

La faute personnelle sans lien avec le service

La forme la plus simple de faute personnelle est celle commise entièrement en dehors du service : ni sur le lieu du service, ni pendant le temps du service, ni avec les moyens du service. Dans cette hypothèse, l'agent est seul responsable sur le fondement du droit civil (articles 1240 et suivants du Code civil) et le juge judiciaire est exclusivement compétent.

L'infraction pénale et la faute personnelle

Une question délicate est celle du rapport entre l'infraction pénale et la qualification de faute personnelle. Le Tribunal des conflits a posé un principe clair dans l'arrêt TC, 14 janvier 1935, Thépaz : la commission d'une infraction pénale par un agent public dans l'exercice de ses fonctions ne constitue pas nécessairement une faute personnelle détachable du service. Cette solution se comprend car la qualification pénale d'un fait obéit à des critères propres (légalité des délits et des peines) qui ne recoupent pas les critères de la distinction faute de service/faute personnelle.

La tendance au rattachement élargi au service

La jurisprudence contemporaine révèle une tendance à rattacher au service des fautes qui, par leur caractère, pourraient sembler personnelles, dès lors qu'elles ne sont pas dépourvues de tout lien avec le service. Cette évolution favorise l'indemnisation des victimes, l'Administration étant par nature solvable.

L'arrêt CE, 18 novembre 1949, Demoiselle Mimeur illustre cette tendance. Un militaire utilisant un véhicule de l'armée à des fins strictement personnelles avait renversé une passante. Le Conseil d'État a admis un cumul de responsabilités, considérant que la faute était liée à la mise à disposition par le service du moyen de cette faute. Il faut toutefois noter que, depuis la loi du 31 décembre 1957, les tribunaux judiciaires sont compétents pour connaître des dommages causés par tous les véhicules.

L'affaire CE, 26 octobre 1973, Sadoudi pousse plus loin encore cette logique. Un gardien de la paix, manipulant son arme de service dans sa chambre, avait accidentellement tué son collègue. Bien que la faute personnelle soit évidente, le Conseil d'État a engagé la responsabilité de l'Administration au motif que celle-ci avait fourni le moyen (l'arme de service) de la faute. Cette approche, si elle garantit mieux l'indemnisation des victimes, pose la question d'une certaine déresponsabilisation des agents publics.

À retenir

• La distinction faute de service/faute personnelle est posée par l'arrêt Pelletier (TC, 30 juillet 1873) et définie par Laferrière dans ses conclusions sur Laumonnier-Carriol (1877).
• La faute de service engage la responsabilité de l'Administration devant le juge administratif ; la faute personnelle engage la responsabilité civile de l'agent devant le juge judiciaire.
• Trois catégories de fautes personnelles détachables du service ont été identifiées par les conclusions Boissard sur Papon (2002) : préoccupations privées, inconduite, particulière gravité.
• Une infraction pénale n'est pas nécessairement une faute personnelle (Thépaz, 1935).
• La tendance jurisprudentielle est au rattachement élargi au service des fautes commises avec les moyens du service (Mimeur, 1949 ; Sadoudi, 1973).