La distinction entre police administrative et police judiciaire

La séparation entre police administrative et police judiciaire constitue l'une des summa divisio les plus structurantes du droit public français. Elle repose sur un critère finaliste dont la mise en œuvre, apparemment simple, recèle des subtilités considérables que la jurisprudence a progressivement affinées.

Le critère finaliste : prévention contre répression

La police administrative poursuit une finalité préventive : elle vise à empêcher les atteintes à l'ordre public avant qu'elles ne surviennent. La police judiciaire, quant à elle, a une finalité répressive : elle tend à constater les infractions pénales, à en rassembler les preuves et à en rechercher les auteurs, conformément à l'article 14 du Code de procédure pénale.

Cette distinction emporte un enjeu juridictionnel majeur. Le contentieux de la police administrative relève de la juridiction administrative, tandis que celui de la police judiciaire ressortit à la juridiction judiciaire. Pour le justiciable, identifier correctement la nature de l'activité de police dont il a été victime conditionne donc le succès de son recours.

L'analyse de l'intention de l'auteur de la mesure

Le juge détermine la nature de l'opération en scrutant l'intention de son auteur. Deux décisions fondatrices, rendues en 1951, ont posé les bases de cette analyse.

Dans l'affaire Consorts Baud (CE, Sect., 11 mai 1951), des inspecteurs de police, poursuivant des malfaiteurs à Lyon le 31 décembre 1945, avaient blessé mortellement un passant en faisant feu. Le Conseil d'État a retenu que l'intention des policiers était d'appréhender des délinquants, ce qui caractérisait une opération de police judiciaire. La juridiction administrative s'est donc déclarée incompétente.

À l'inverse, dans l'affaire Dame Noualek (TC, 7 juin 1951), une opération de visites domiciliaires menée sous l'Occupation à Montferrand ne visait pas la recherche d'un crime ou délit déterminé mais poursuivait une finalité de maintien de l'ordre. Le Tribunal des conflits a reconnu la compétence de la juridiction administrative.

La recherche de l'intention réelle au-delà des apparences

Le juge ne se contente pas des qualifications formelles données par l'auteur de la mesure. Dans l'arrêt Société Frampar (CE, Ass., 24 juin 1960), le préfet d'Alger avait saisi des numéros du journal France-Soir en visant des dispositions du Code pénal et du Code d'instruction criminelle, donnant ainsi à ses arrêtés l'apparence d'actes de police judiciaire. Le Conseil d'État a écarté cette qualification formelle pour rechercher l'intention réelle du préfet : empêcher la diffusion de certains écrits dans un contexte de guerre d'Algérie. Les saisies présentaient donc, nonobstant les visas des arrêtés, le caractère de mesures de police administrative.

Cette solution illustre le principe selon lequel le juge privilégie le but réellement poursuivi sur les formes employées, ce qui constitue une garantie importante contre les détournements de procédure.

La mutation de l'opération de police en cours d'exécution

Une difficulté particulière apparaît lorsqu'une opération de police change de nature au cours de son exécution. Une mission initialement préventive peut se transformer en opération répressive du fait des circonstances, notamment lorsqu'une infraction est commise pendant le déroulement de l'opération.

L'arrêt Demoiselle Motsch (TC, 5 décembre 1977) en offre une illustration remarquable. Des policiers effectuant un contrôle routier (police administrative) se sont lancés à la poursuite d'un conducteur ayant refusé d'obtempérer et commis plusieurs infractions. Un policier avait alors blessé par balle une passagère du véhicule. Le Tribunal des conflits a jugé que le dommage était survenu pendant la phase judiciaire de l'opération, ce qui fondait la compétence de la juridiction judiciaire, alors même que l'opération avait débuté comme une mission de police administrative.

Lorsque le dommage est imputable à des défaillances relevant des deux phases de l'opération, le Tribunal des conflits a posé dans l'arrêt Société Le Profil (TC, 12 juin 1978) la règle selon laquelle il convient de retenir la faute la plus déterminante pour attribuer l'ensemble du contentieux à un seul ordre juridictionnel. En l'espèce, le préjudice résultant d'un braquage trouvait essentiellement son origine dans la mauvaise organisation du dispositif de protection (police administrative), ce qui fondait la compétence de la juridiction administrative.

À retenir

• La distinction police administrative/police judiciaire repose sur un critère finaliste : prévention pour la première, répression pour la seconde.
• Le juge recherche l'intention réelle de l'auteur de la mesure, au-delà des qualifications formelles (CE, Ass., 1960, Société Frampar).
• Lorsqu'une opération mute en cours d'exécution, la compétence juridictionnelle dépend de la phase à laquelle le dommage est imputable (TC, 1977, Demoiselle Motsch).
• En cas de fautes imputables aux deux phases, c'est la faute la plus déterminante qui fixe la compétence (TC, 1978, Société Le Profil).
• L'enjeu pratique de la distinction est la compétence juridictionnelle : juge administratif ou juge judiciaire.