La construction jurisprudentielle de l'obligation d'abroger : de Despujol à Compagnie Alitalia

L'obligation faite à l'administration d'abroger ses actes illégaux n'est pas née d'une volonté législative, mais d'une construction progressive du juge administratif, illustrant le rôle créateur de la jurisprudence en droit administratif français. Cette genèse prétorienne, qui s'étend sur plusieurs décennies, révèle les hésitations et les avancées successives du Conseil d'État face à la tension entre légalité et stabilité des situations juridiques.

L'émergence de l'obligation pour les actes réglementaires

Le point de départ de cette construction se trouve dans l'arrêt Despujol (CE, 10 janvier 1930). Dans cette affaire, le Conseil d'État a reconnu pour la première fois la possibilité pour un administré de demander à l'administration l'abrogation d'un acte réglementaire devenu illégal en raison de circonstances de fait ou de droit postérieures à son édiction. Cette solution se fondait sur l'idée que la légalité d'un acte réglementaire ne s'apprécie pas uniquement au moment de son édiction, mais doit être vérifiée de manière continue.

Toutefois, la portée de cette jurisprudence restait limitée. Le Conseil d'État refusait d'étendre cette obligation aux actes réglementaires entachés d'une illégalité originaire. La section du contentieux, dans une décision Ministre du travail et de la participation du 30 janvier 1981, précisait qu'une fois le délai de recours contentieux expiré, il n'était plus possible de demander l'abrogation d'un acte réglementaire illégal depuis son origine. Cette position s'expliquait par le souci de ne pas permettre un contournement des règles de recevabilité contentieuse.

Le tournant du décret de 1983 et l'arrêt Compagnie Alitalia

Le décret du 28 novembre 1983 relatif aux relations entre l'administration et les usagers a marqué un tournant décisif en posant, pour la première fois dans un texte normatif, l'obligation pour l'administration d'abroger tout acte réglementaire illégal, que cette illégalité soit originaire ou survenue postérieurement. Cette disposition allait donc au-delà de la jurisprudence Despujol en incluant les illégalités ab initio.

Cependant, ce décret, en tant que norme réglementaire, pouvait être modifié ou abrogé par un simple décret ultérieur. C'est pourquoi l'arrêt Compagnie Alitalia (CE, Ass., 3 février 1989) revêt une importance considérable. Dans cette décision d'assemblée, le Conseil d'État a élevé l'obligation d'abroger les règlements illégaux au rang de principe général du droit. La portée de cette qualification est majeure : en tant que PGD, cette obligation s'impose désormais au pouvoir réglementaire et ne peut être écartée que par une norme législative.

L'arrêt Compagnie Alitalia est également remarquable par son contexte. Il concernait la conformité d'instructions fiscales françaises au droit communautaire (directives européennes relatives à la TVA). Le Conseil d'État a jugé que l'administration était tenue d'abroger des dispositions réglementaires incompatibles avec les objectifs d'une directive européenne, consacrant ainsi l'obligation d'abrogation comme un instrument au service de la primauté du droit de l'Union européenne dans l'ordre interne.

L'extension aux actes non réglementaires non créateurs de droits

La jurisprudence Association les Verts (CE, Sect., 30 novembre 1990) a étendu l'obligation d'abrogation aux actes non réglementaires non créateurs de droits, mais avec une portée plus restreinte. Le Conseil d'État n'a reconnu cette obligation que pour les actes devenus illégaux en raison de changements dans les circonstances de droit ou de fait postérieurs à leur édiction. Les actes entachés d'une illégalité originaire en étaient exclus.

Cette limitation s'explique par une raison de cohérence contentieuse. Contrairement aux actes réglementaires, qui peuvent être contestés à tout moment par la voie de l'exception d'illégalité à l'occasion d'un recours contre un acte d'application, les actes non réglementaires ne peuvent plus être attaqués une fois expiré le délai de recours pour excès de pouvoir (deux mois). Permettre de demander l'abrogation d'un acte non réglementaire initialement illégal après expiration de ce délai aurait constitué un moyen de contourner cette forclusion. La jurisprudence a ainsi maintenu une cohérence entre les voies de droit contentieuses et les mécanismes d'abrogation administrative.

Il faut toutefois mentionner que cette exclusion connaît une atténuation notable. La jurisprudence Czabaj (CE, Ass., 13 juillet 2016) a certes limité dans le temps la possibilité de contester une décision individuelle en l'absence de mention des voies et délais de recours (délai raisonnable d'un an), mais cette évolution n'a pas modifié la logique de l'article L. 243-2 du CRPA.

La consécration législative progressive

La loi du 20 décembre 2007 a intégré à la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations un article 16-1, qui reprenait pour la première fois au niveau législatif l'obligation d'abroger les actes réglementaires illégaux. Cette consécration législative offrait une garantie renforcée par rapport au simple PGD, puisque seul le législateur pouvait désormais revenir sur cette obligation.

Cependant, le législateur de 2007 n'avait pas étendu cette consécration aux actes non réglementaires non créateurs de droits, laissant subsister un décalage entre le niveau normatif de l'obligation selon la catégorie d'acte en cause. Ce n'est qu'avec l'ordonnance du 23 octobre 2015 portant création du CRPA que l'ensemble du régime a été unifié dans un texte de valeur législative.

À retenir

• La jurisprudence Despujol (1930) a ouvert la voie en reconnaissant l'obligation d'abroger les règlements devenus illégaux, sans couvrir l'illégalité originaire.
• L'arrêt Compagnie Alitalia (1989) a élevé l'obligation d'abroger les règlements illégaux (y compris ab initio) au rang de principe général du droit.
• La jurisprudence Association les Verts (1990) a étendu l'obligation aux actes non réglementaires non créateurs de droits, mais uniquement pour l'illégalité survenue postérieurement.
• L'exclusion de l'illégalité originaire pour les actes non réglementaires se justifie par la cohérence avec les règles de recevabilité contentieuse (impossibilité de l'exception d'illégalité).
• La consécration législative s'est faite en deux temps : loi de 2007 pour les actes réglementaires, ordonnance de 2015 (CRPA) pour l'ensemble du régime.