La compétence et les formes de l'acte administratif unilatéral

L'édiction d'un acte administratif unilatéral obéit à un ensemble de règles qui conditionnent sa validité juridique. Parmi celles-ci, les règles de compétence occupent une place cardinale, tandis que les exigences de forme ont connu un renforcement progressif au fil des réformes législatives et de la codification opérée par le CRPA.

Les quatre dimensions de la compétence

La compétence constitue une condition de légalité de tout acte administratif. Son méconnaissance entraîne l'illégalité de l'acte et constitue un moyen d'ordre public que le juge administratif est tenu de relever d'office (CE, Sect., 18 janvier 2013, Association SOS Racisme). Elle se décline en quatre dimensions complémentaires.

La compétence territoriale (ratione loci) limite le champ d'action de l'autorité administrative au périmètre géographique pour lequel elle est investie. Un maire ne saurait réglementer la circulation sur le territoire d'une commune voisine, pas plus qu'un préfet ne pourrait exercer son pouvoir de police en dehors de son département.

La compétence matérielle (ratione materiae) cantonne chaque autorité aux domaines qui lui sont attribués par les textes. Le président du conseil départemental ne dispose pas du pouvoir de police administrative générale, celui-ci relevant des maires et des préfets en application des articles L. 2212-1 et L. 2215-1 du CGCT.

La compétence temporelle (ratione temporis) interdit à une autorité d'agir avant son investiture ou après la cessation de ses fonctions. Cette dimension trouve une illustration particulière dans le transfert de compétences aux EPCI, qui prive les conseils municipaux de leur pouvoir d'agir dans les domaines transférés, conformément au principe d'exclusivité posé par l'article L. 5211-17 du CGCT.

La compétence personnelle répartit les attributions entre les différents organes d'une même institution. Au sein de la commune, certaines décisions relèvent du maire en tant qu'exécutif, d'autres du conseil municipal en tant qu'organe délibérant.

L'indisponibilité de la compétence et ses aménagements

La compétence est par principe indisponible : une autorité administrative ne peut ni s'en dessaisir ni refuser de l'exercer. Le refus d'exercer une compétence constitue une incompétence négative, sanctionnée par le juge administratif (CE, 27 juillet 2015, Région Réunion). Toutefois, cette rigidité est tempérée par deux mécanismes essentiels.

La délégation de compétence transfère l'exercice d'une attribution à une autre autorité. Elle doit être prévue par un texte, être publiée et ne peut porter que sur une partie des compétences du délégant. Elle dessaisit le délégant dans les matières déléguées.

La délégation de signature est plus souple : elle n'opère aucun transfert de compétence et permet simplement à un agent de signer des actes au nom et pour le compte de l'autorité délégante. Elle se matérialise par la mention « pour le préfet » ou « par délégation » suivie de la signature du délégataire. À la différence de la délégation de compétence, elle est personnelle et prend fin avec le changement de titulaire (CE, 26 juin 2019, M. A.).

L'exigence de signature

L'article L. 212-1 du CRPA impose que toute décision administrative comporte la signature de son auteur ainsi que la mention lisible de son prénom, de son nom et de sa qualité. Cette exigence, qui trouve un fondement constitutionnel pour certains actes (article 13 de la Constitution pour les décrets et ordonnances délibérés en Conseil des ministres), a été étendue à la signature électronique par l'ordonnance du 8 décembre 2005, sous réserve du respect d'un référentiel de sécurité garantissant la fiabilité du procédé.

L'obligation de motivation

Le droit français ne connaît pas de principe général de motivation des actes administratifs. L'Administration bénéficiait traditionnellement d'un « privilège du secret » que la loi du 11 juillet 1979 est venue entamer. Codifiée aux articles L. 211-2 et L. 211-3 du CRPA, l'obligation de motivation s'impose désormais à deux catégories de décisions.

Les décisions individuelles défavorables énumérées limitativement par le code doivent être motivées : mesures de police, sanctions, décisions restreignant des libertés, retraits ou abrogations de décisions créatrices de droits, refus d'autorisations ou d'avantages, oppositions de forclusions ou de prescriptions, et rejets de recours administratifs préalables obligatoires.

Les décisions individuelles dérogatoires aux règles générales fixées par la loi ou le règlement doivent également faire l'objet d'une motivation.

En droit comparé, cette approche sélective contraste avec le droit de l'Union européenne, dont l'article 296 TFUE impose une obligation générale de motivation des actes des institutions européennes, ou avec le droit allemand (Verwaltungsverfahrensgesetz, § 39) qui retient une obligation de motivation de principe pour les actes administratifs écrits.

La présentation formelle des actes

Sans qu'aucune obligation générale ne l'impose, la pratique administrative a développé une présentation standardisée empruntant à la forme juridictionnelle. Les actes comportent généralement des visas (références aux textes applicables), des motifs (considérations de fait et de droit justifiant la décision), et un dispositif (contenu normatif articulé). Cette structuration, si elle demeure facultative, facilite le contrôle juridictionnel et la compréhension de l'acte par ses destinataires.

À retenir

• La compétence se décline en quatre dimensions (territoriale, matérielle, temporelle, personnelle) et constitue un moyen d'ordre public.
• La délégation de compétence dessaisit le délégant, tandis que la délégation de signature est personnelle et ne transfère aucune attribution.
• L'obligation de motivation ne s'applique qu'à certaines catégories de décisions individuelles limitativement énumérées par le CRPA.
• L'article L. 212-1 du CRPA impose la signature, le prénom, le nom et la qualité de l'auteur de toute décision.
• La France ne connaît pas de principe général de motivation, contrairement au droit de l'Union européenne.