La codification par le CRPA : apports et précisions de l'article L. 243-2

L'entrée en vigueur du Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) le 1er janvier 2016 (et le 1er juin 2016 pour les dispositions relatives à la sortie de vigueur des actes) constitue une étape majeure dans la rationalisation du droit administratif français. Issu de l'ordonnance du 23 octobre 2015, prise dans le cadre du "choc de simplification" voulu par le président François Hollande, ce code a unifié dans un ensemble cohérent des règles auparavant dispersées entre la loi, le règlement et la jurisprudence.

Le contexte de la codification : une matière éclatée

Avant le CRPA, les règles relatives à l'abrogation des actes administratifs illégaux se caractérisaient par un éclatement normatif considérable. Pour les actes réglementaires, l'obligation d'abrogation résultait d'un principe général du droit consacré par la jurisprudence Compagnie Alitalia (1989), repris par la loi du 20 décembre 2007 dans un article 16-1 de la loi du 12 avril 2000. Pour les actes non réglementaires non créateurs de droits, l'obligation ne résultait que de la jurisprudence Association les Verts (1990), sans consécration textuelle. Pour les actes créateurs de droits, le régime du retrait et de l'abrogation suivait les règles posées par la jurisprudence Ternon (2001), partiellement codifiées par la loi du 12 avril 2000.

Cette dispersion rendait la matière particulièrement difficile d'accès, y compris pour les praticiens du droit. Le CRPA a eu le mérite de regrouper l'ensemble de ces règles dans le titre IV de son livre II, offrant une vision d'ensemble claire et articulée. Cette codification s'inscrit dans un mouvement plus large de simplification du droit administratif, que le Conseil d'État appelait de ses vœux dans son rapport public de 2006, "Sécurité juridique et complexité du droit".

Les corrections rédactionnelles apportées par l'article L. 243-2

L'article L. 243-2 du CRPA ne s'est pas contenté d'une codification à droit constant. Plusieurs corrections rédactionnelles méritent d'être relevées.

S'agissant du destinataire de l'obligation, l'ancien article 16-1 de la loi du 12 avril 2000 visait "l'autorité compétente", formulation modifiée par une loi du 17 mai 2011 (la version initiale de 2007 parlait de "l'autorité administrative"). Le CRPA utilise le terme générique d'"administration", ce qui gagne en clarté. La mention de la compétence était en effet superflue, le principe du parallélisme des compétences imposant déjà que seule l'autorité ayant édicté l'acte puisse le modifier ou l'abroger. Ce principe, dégagé dès l'arrêt CE, 14 mai 1948, Soc. La Céramique Limousine, est une règle fondamentale du droit administratif.

Concernant l'initiative de l'abrogation, l'ancien texte précisait que l'obligation jouait "d'office ou à la demande d'une personne intéressée". Le CRPA a supprimé cette mention. Cette suppression est bienvenue car la précision était sans utilité réelle : l'administration étant responsable pour faute en cas de maintien d'une réglementation illégale (CE, 24 février 2006, KPMG et autres, pour l'obligation de prévoir des mesures transitoires), l'obligation s'impose à elle indépendamment de toute demande.

Enfin, le remplacement du terme "publication" par "édiction" pour désigner le moment de référence de l'illégalité corrige une maladresse de l'ancien texte. La publication est une formalité distincte de l'édiction (signature) de l'acte. Un acte peut être édicté sans être publié, et l'illégalité s'apprécie au moment de l'édiction. L'ancienne rédaction créait une ambiguïté certes théorique (un acte non publié pourrait-il échapper à l'obligation d'abrogation ?), mais contraire à la rigueur juridique attendue d'un texte de loi.

L'innovation : la réserve de cessation de l'illégalité

L'article L. 243-2 introduit une précision inédite : l'obligation d'abrogation ne joue que "sauf à ce que l'illégalité ait cessé". Cette réserve, présente aux deux alinéas, est a priori tautologique puisque si l'illégalité a cessé, l'acte n'est plus illégal et n'entre donc plus dans le champ de l'obligation. Toutefois, elle présente un intérêt pratique non négligeable. Elle clarifie la situation dans laquelle un acte est illégal à un instant donné, mais redevient conforme au droit en raison d'une modification ultérieure du cadre juridique (par exemple, une nouvelle loi qui valide rétroactivement des dispositions réglementaires, sous réserve des limites constitutionnelles posées par le Conseil constitutionnel en matière de validation législative, CC, 22 juillet 1980, Loi portant validation d'actes administratifs).

L'alignement du régime des actes non réglementaires non créateurs de droits

L'apport le plus significatif du CRPA en la matière réside dans la création ex nihilo d'un alinéa 2 de l'article L. 243-2, qui codifie et enrichit la jurisprudence Association les Verts. Cet alinéa calque presque intégralement la rédaction applicable aux actes réglementaires, avec la seule différence, déjà existante, tenant à l'exclusion de l'illégalité originaire.

Plusieurs enrichissements par rapport à l'ancien état du droit méritent d'être soulignés. D'une part, le texte étend l'obligation aux actes "sans objet", c'est-à-dire devenus inutiles. Si l'utilité pratique de cette extension peut être discutée (un acte sans objet ne produit par définition aucun effet juridique, et son maintien ne cause pas de préjudice), elle participe d'un objectif d'hygiène normative, invitant l'administration à nettoyer le stock de normes obsolètes. Le Conseil d'État, dans son étude annuelle 2016 "Simplification et qualité du droit", avait d'ailleurs encouragé cette démarche de réduction de l'inflation normative.

D'autre part, en ne mentionnant plus l'exigence d'une demande par une "personne intéressée", le texte confirme que l'administration peut et doit abroger d'office les actes non réglementaires non créateurs de droits devenus illégaux, sans attendre qu'un administré le lui demande.

Les limites de la codification

Malgré ses apports, la codification laisse subsister certaines zones d'ombre. La question du régime de l'acte de refus d'abrogation reste gouvernée par la jurisprudence. Lorsque l'administration refuse d'abroger un acte illégal, ce refus constitue lui-même un acte administratif susceptible de recours. Le juge administratif peut alors annuler ce refus et enjoindre à l'administration de procéder à l'abrogation (CE, Sect., 26 janvier 2007, SAS Kaefer Wanner).

Par ailleurs, l'articulation de l'article L. 243-2 avec l'article L. 243-1, qui prévoit la faculté d'abroger à tout moment les actes réglementaires et non réglementaires non créateurs de droits "pour tout motif et sans condition de délai", sous réserve de mesures transitoires, reste à affiner. La coexistence d'une faculté discrétionnaire (L. 243-1) et d'une obligation (L. 243-2) implique que le juge devra vérifier les motifs de l'abrogation en cas de contestation.

À retenir

• Le CRPA (ordonnance du 23 octobre 2015, entrée en vigueur 1er juin 2016 pour la sortie de vigueur des actes) a unifié dans un seul code des règles d'origine législative, réglementaire et jurisprudentielle.
• L'article L. 243-2 corrige plusieurs maladresses rédactionnelles de l'ancien article 16-1 de la loi du 12 avril 2000 ("administration" au lieu d'"autorité compétente", "édiction" au lieu de "publication").
• La réserve "sauf à ce que l'illégalité ait cessé" est formellement tautologique mais pratiquement utile pour couvrir les cas de retour à la légalité.
• L'alinéa 2 de l'article L. 243-2 constitue la première consécration législative de l'obligation d'abroger les actes non réglementaires non créateurs de droits devenus illégaux.
• L'extension de l'obligation aux actes "sans objet" traduit une volonté d'hygiène normative, même si son utilité contentieuse reste discutable.