La classification des actes administratifs unilatéraux décisoires et le régime des décisions implicites

L'article L. 200-1 du Code des relations entre le public et l'administration (CRPA) distingue trois catégories d'actes administratifs unilatéraux décisoires : les actes réglementaires, les actes individuels et les autres actes décisoires non réglementaires. Cette tripartition, d'apparence simple, recouvre des réalités juridiques variées et commande des régimes distincts. Par ailleurs, la question de la forme de l'acte (explicite ou implicite) a connu une évolution significative avec l'inversion du principe applicable au silence de l'administration.

Les actes réglementaires

L'acte réglementaire se caractérise par sa portée générale et impersonnelle. Il s'applique indistinctement à toute personne entrant dans ses prévisions, à raison de sa qualité et non de son identité. Un point subtil mérite attention : un acte réglementaire peut ne concerner qu'un nombre très restreint de personnes, voire une seule. Ce qui importe n'est pas le nombre de destinataires mais le mode de désignation. L'acte vise une qualité ou une situation, non une identité. Ainsi, le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets contient des dispositions propres au préfet de police de Paris. Ces dispositions ne s'appliquent qu'à une seule personne, mais elles visent la fonction et non le titulaire : le successeur se verra appliquer les mêmes règles.

Cette distinction a des conséquences pratiques considérables. L'acte réglementaire peut être contesté sans condition de délai par la voie de l'exception d'illégalité (CE, 29 mai 1908, Poulin). Il peut être abrogé ou modifié à tout moment pour l'avenir. Il ne crée pas de droits acquis au profit de ses destinataires, contrairement à certains actes individuels.

Les actes individuels

À l'inverse, l'acte individuel désigne ses destinataires nominativement. Le nombre de personnes visées est indifférent : les résultats d'un concours national, bien que concernant des milliers de candidats, constituent un acte individuel dès lors que chaque personne est nommément identifiée. La galaxie des actes individuels est immense : nominations de fonctionnaires, délivrance de diplômes, octroi d'aides sociales, permis de construire, sanctions disciplinaires.

Le droit administratif opère au sein des actes individuels plusieurs sous-distinctions fondamentales. Les actes favorables s'opposent aux actes défavorables (ou créant des charges), ce qui conditionne notamment les règles de motivation obligatoire issues de la loi du 11 juillet 1979, codifiée aux articles L. 211-2 et suivants du CRPA. Les actes créateurs de droits se distinguent des actes non créateurs de droits, distinction qui gouverne les conditions de retrait et d'abrogation selon les règles posées par la jurisprudence Ternon (CE, Ass., 26 octobre 2001), aujourd'hui codifiées aux articles L. 242-1 et suivants du CRPA.

Les actes décisoires non réglementaires (actes sui generis)

René Chapus les qualifiait de « décisions d'espèce ». La doctrine les appelle parfois actes « ni-ni » car ils ne sont ni réglementaires ni individuels. Cette catégorie résiduelle est hétéroclite : elle comprend notamment les déclarations d'utilité publique en matière d'expropriation (qui concernent un bien déterminé mais ne désignent pas nominativement les personnes affectées), les décrets de convocation des électeurs, ou encore les décisions de classement d'un site. Leur régime juridique varie selon la nature de l'acte en cause, ce qui contribue à la complexité de la matière.

Les décisions explicites et implicites

L'immense majorité des actes administratifs revêt une forme explicite, le plus souvent écrite. La volonté de l'administration peut toutefois être exprimée oralement, ce qui pose un problème probatoire et se heurte aux exigences de forme écrite imposées par de nombreux textes.

La décision implicite repose sur une fiction juridique par laquelle le silence de l'administration vaut décision. Cette construction, pensée dès 1864 par le Conseil d'État (CE, 28 janvier 1864, Anglade) et formalisée par un décret du 2 novembre 1864, visait à protéger l'administré contre l'inertie administrative en lui permettant de saisir le juge. La solution a été généralisée par la loi du 17 juillet 1900 puis modernisée par la loi du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec l'administration.

Jusqu'en 2013, le principe était que le silence gardé pendant plus de deux mois valait décision implicite de rejet, ce qui permettait à l'administré de contester ce refus devant le juge administratif conformément à l'article R. 421-1 du Code de justice administrative. La loi du 12 novembre 2013, réalisant une promesse de campagne présidentielle, a opéré une inversion du principe codifiée à l'article L. 231-1 du CRPA : le silence gardé pendant deux mois vaut désormais décision d'acceptation.

Cette réforme, présentée comme une simplification, a engendré une complexité considérable. L'application généralisée d'un tel principe étant impraticable (il serait absurde qu'un silence vaille acceptation d'une demande d'asile ou de naturalisation), le législateur et le pouvoir réglementaire ont multiplié les exceptions, qui sont désormais plus nombreuses que les cas d'application du principe. La doctrine a pu parler d'une « fausse révolution copernicienne » (D. Ribes, AJDA, 2014). La complexité du dispositif a conduit à la création d'un outil numérique pour aider les administrés à déterminer le régime applicable à leur demande.

Parmi les exceptions notables, on peut citer les demandes présentées à caractère financier (art. L. 231-4 CRPA), les demandes qui ne s'inscrivent pas dans une procédure prévue par un texte législatif ou réglementaire, les demandes présentant un caractère de réclamation ou de recours administratif, ou encore celles pour lesquelles l'administration dispose d'un délai différent de deux mois.

À retenir

• L'article L. 200-1 du CRPA distingue trois catégories d'actes décisoires : réglementaires, individuels, et autres actes décisoires non réglementaires.
• L'acte réglementaire se caractérise par sa portée générale et impersonnelle, même s'il ne concerne qu'une seule personne, visée par sa qualité et non par son identité.
• Les sous-distinctions au sein des actes individuels (favorable/défavorable, créateur/non créateur de droits) gouvernent des régimes juridiques essentiels.
• Depuis la loi du 12 novembre 2013 (art. L. 231-1 CRPA), le silence de l'administration vaut en principe acceptation, mais les exceptions sont si nombreuses qu'elles dépassent les cas d'application du principe.
• La construction de la décision implicite, née en 1864, vise à protéger l'administré contre l'inertie administrative en lui ouvrant l'accès au juge.