Genèse et mutations historiques de la responsabilité administrative

La responsabilité de l'Administration n'est pas née d'un seul arrêt fondateur. Elle est le fruit d'un long processus de maturation qui a progressivement érodé le dogme de l'irresponsabilité de la puissance publique, avant de connaître des extensions considérables au cours du XXe siècle.

L'irresponsabilité originelle et ses premières brèches

Sous l'Ancien Régime, la maxime "le Roi ne peut mal faire" (inspirée du "The King can do no wrong" anglais) empêchait tout engagement de la responsabilité de l'État. L'irresponsabilité du monarque se confondait avec celle de la puissance publique. Toutefois, il existait déjà des mécanismes ponctuels de réparation des dommages causés par des collectivités locales, sans qu'aucun principe général puisse être dégagé.

La Révolution française n'a pas véritablement rompu avec cette tradition. Si la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 posait en son article 17 le principe d'une juste indemnité en cas d'expropriation, aucun principe général de responsabilité administrative n'a été consacré. C'est la loi du 28 Pluviôse An VIII (17 février 1800) qui a constitué la première base textuelle significative, en confiant aux conseils de préfecture le contentieux des dommages causés par les travaux publics. Le Conseil d'État s'est appuyé sur son article 4 à partir des années 1820 pour développer une responsabilité de l'Administration en matière de travaux publics.

L'obstacle principal à la reconnaissance d'un principe général résidait dans la théorie de l'État débiteur : seule une loi pouvait reconnaître l'État comme débiteur d'une obligation. L'arrêt CE, 6 décembre 1855, Rothschild a porté un premier coup à cette théorie en admettant que le Conseil d'État pouvait connaître de la responsabilité de l'Administration sans habilitation législative spécifique, en se fondant sur le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires.

La consécration par l'arrêt Blanco et ses limites initiales

L'arrêt TC, 8 février 1873, Blanco est traditionnellement présenté comme l'acte de naissance de la responsabilité administrative. Agnès Blanco, une enfant, avait été renversée et blessée par un wagonnet d'une manufacture de tabacs exploitée par l'État. Son père avait saisi les juridictions judiciaires. Le Tribunal des conflits, sur les conclusions du commissaire du gouvernement David, a affirmé la compétence de la juridiction administrative en posant que la responsabilité de l'État du fait de ses services publics ne pouvait être régie par les principes du Code civil et qu'elle obéissait à des règles spéciales, variant selon les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés.

Rendu le même jour, l'arrêt TC, 8 février 1873, Brassier précisait les contours de cette compétence en excluant les litiges relatifs au "domaine privé de la nation". Trois limitations en découlaient : la responsabilité administrative ne concernait initialement que l'État (à l'exclusion des collectivités territoriales), elle ne s'étendait pas aux activités relevant du domaine privé, et les activités de souveraineté demeuraient hors de son champ.

L'extension organique de la responsabilité administrative

Le cantonnement organique à l'État seul n'a pas résisté longtemps. L'arrêt TC, 29 février 1908, Feutry a étendu la compétence du juge administratif aux litiges de responsabilité impliquant les départements, ouvrant la voie à une extension à l'ensemble des collectivités territoriales. Désormais, toutes les personnes publiques peuvent voir leur responsabilité administrative engagée.

Plus remarquable encore, le Conseil d'État a admis que des personnes privées puissent engager une responsabilité administrative. La décision CE, Sect., 13 octobre 1978, ADASEA du Rhône a posé les conditions : la personne privée doit exercer une mission de service public et disposer de prérogatives de puissance publique. Cette jurisprudence témoigne de l'influence du critère du service public sur le champ de la responsabilité administrative.

Le recul de l'irresponsabilité de la puissance publique

L'irresponsabilité qui frappait certaines activités régaliennes a été progressivement réduite. En matière de police administrative, l'arrêt CE, 13 janvier 1899, Lepreux affirmait encore que l'État n'était pas responsable de la négligence de ses agents dans l'exercice de la puissance publique. C'est l'arrêt CE, 10 février 1905, Tomaso Greco qui a opéré le revirement en admettant la responsabilité pour faute lourde en matière de police. Depuis, l'exigence de faute lourde a elle-même été progressivement abandonnée dans de nombreux domaines.

La responsabilité de l'État du fait des lois a été longtemps exclue au nom de la souveraineté du législateur. Le Conseil d'État a néanmoins admis une responsabilité sans faute du fait des lois dans l'arrêt CE, Ass., 14 janvier 1938, Société anonyme des produits laitiers La Fleurette, lorsque le législateur n'a pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice présente un caractère anormal et spécial. Plus récemment, le Conseil d'État a consacré une responsabilité de l'État pour faute du fait des lois inconventionnelles (CE, Ass., 8 février 2007, Gardedieu), enrichissant considérablement les hypothèses de responsabilité du fait de l'activité normative.

L'émergence de la responsabilité sans faute

À partir de la fin du XIXe siècle, des régimes de responsabilité sans faute sont apparus pour répondre à des situations où l'exigence d'une faute paraissait inadaptée. L'arrêt CE, 21 juin 1895, Cames a inauguré la responsabilité fondée sur le risque au profit des collaborateurs occasionnels du service public, avant même l'adoption de la législation sur les accidents du travail (loi du 9 avril 1898). La responsabilité pour risque s'est ensuite étendue aux dommages causés par les choses ou activités dangereuses, les ouvrages publics, ou encore les attroupements et rassemblements.

Parallèlement, la responsabilité fondée sur la rupture de l'égalité devant les charges publiques a permis d'indemniser des victimes de décisions administratives légales causant un préjudice anormal et spécial, qu'il s'agisse de lois (La Fleurette, 1938), de conventions internationales (CE, Ass., 30 mars 1966, Compagnie générale d'énergie radioélectrique) ou de décisions administratives individuelles ou réglementaires.

À retenir

• La responsabilité administrative est le fruit d'une évolution historique longue, et non la création d'un seul arrêt ; l'arrêt Blanco (1873) en constitue une étape majeure mais non l'unique point de départ.
• L'extension organique a conduit à dépasser le cadre initial de l'État seul pour englober les collectivités territoriales (Feutry, 1908) et même les personnes privées gérant un service public (ADASEA, 1978).
• Le dogme de l'irresponsabilité en matière de police a été brisé dès 1905 (Tomaso Greco), et la responsabilité du fait des lois a été admise dès 1938 (La Fleurette).
• Les régimes de responsabilité sans faute, fondés sur le risque (Cames, 1895) ou la rupture d'égalité devant les charges publiques, ont considérablement élargi les hypothèses d'indemnisation.
• L'autonomie du droit de la responsabilité administrative par rapport au droit civil est affirmée mais relative : les structures fondamentales (fait générateur, préjudice, lien de causalité) sont partagées.