Faute personnelle, faute de service et cumul de responsabilités

L'Administration agit nécessairement par l'intermédiaire de personnes physiques, ses agents. Or ces agents sont également des sujets de droit civil susceptibles d'engager leur responsabilité personnelle. La question de l'imputation du fait dommageable, entre la personne publique et l'agent, constitue l'une des problématiques les plus classiques du droit de la responsabilité administrative.

La distinction fondamentale entre faute personnelle et faute de service

La faute de service est celle qui est commise par un agent dans l'exercice de ses fonctions et qui se rattache au fonctionnement du service public. Elle engage la responsabilité de l'Administration devant le juge administratif. La faute personnelle est celle qui révèle les faiblesses, les passions ou l'imprudence de l'agent en tant qu'individu, détachable du service. Elle engage la responsabilité personnelle de l'agent devant le juge judiciaire.

Cette distinction a été posée par le célèbre arrêt TC, 30 juillet 1873, Pelletier, rendu quelques mois seulement après l'arrêt Blanco. Le commissaire du gouvernement David y distinguait les actes accomplis par l'agent en tant qu'organe du service de ceux qui révèlent "l'homme avec ses faiblesses, ses passions et ses imprudences". L'enjeu est double : il s'agit à la fois de déterminer la juridiction compétente et d'identifier la personne (publique ou agent) qui supportera la charge de la réparation.

Le critère de distinction a été précisé par Édouard Laferrière dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (1887) : la faute personnelle est celle qui se détache assez complètement du service pour que le juge judiciaire puisse en connaître sans porter atteinte au principe de séparation des autorités. En pratique, trois hypothèses de faute personnelle sont identifiées : la faute commise en dehors du service (dans la vie privée de l'agent), la faute commise dans le service mais dépourvue de tout lien avec celui-ci (acte dicté par un intérêt personnel, animosité, malveillance), et la faute d'une gravité telle qu'elle se détache du service malgré le lien avec les fonctions (brutalités policières, faute intentionnelle d'une particulière gravité).

Le cumul de fautes et le cumul de responsabilités

La distinction tranchée entre faute personnelle et faute de service posait un problème majeur pour les victimes : lorsque le dommage trouvait sa cause exclusive dans une faute personnelle, la victime ne pouvait agir que contre l'agent, souvent insolvable. Pour remédier à cette situation, la jurisprudence a développé deux mécanismes de cumul qui constituent une évolution majeure du droit de la responsabilité administrative.

Le cumul de fautes a été admis par l'arrêt CE, 3 février 1911, Anguet. Dans cette affaire, un usager avait été blessé dans un bureau de poste fermé avant l'heure. Le Conseil d'État a identifié une faute de service (la fermeture prématurée) et une faute personnelle des agents (les violences). La victime pouvait alors choisir d'agir contre l'Administration pour la faute de service ou contre les agents pour la faute personnelle, ou contre les deux.

Plus audacieux encore, le cumul de responsabilités a été consacré par l'arrêt CE, 26 juillet 1918, Époux Lemonnier. En l'espèce, un maire avait organisé un stand de tir dans des conditions dangereuses et une passante avait été blessée. Le Conseil d'État a admis que la victime d'une faute personnelle pouvait néanmoins rechercher la responsabilité de l'Administration dès lors que la faute personnelle n'était pas dépourvue de tout lien avec le service. Comme l'écrivait le commissaire du gouvernement Léon Blum dans ses conclusions, "la faute se détache peut-être du service, mais le service ne se détache pas de la faute".

Cette jurisprudence a été confirmée et étendue. Ainsi, même une faute commise en dehors du service peut engager la responsabilité administrative si elle n'est pas dépourvue de tout lien avec les fonctions, par exemple lorsque l'agent a utilisé les moyens du service pour commettre son acte dommageable (CE, Ass., 18 novembre 1949, Demoiselle Mimeur).

L'action récursoire

Lorsque l'Administration a été condamnée à indemniser la victime d'une faute personnelle de son agent (en vertu du cumul de responsabilités), elle dispose d'une action récursoire contre l'agent pour obtenir le remboursement des sommes versées. Ce mécanisme a été consacré par l'arrêt CE, 28 juillet 1951, Laruelle et Delville. Inversement, si l'agent a été condamné par le juge judiciaire pour une faute qui était en réalité imputable au service, il peut exercer une action récursoire contre l'Administration (arrêt Delville, rendu le même jour).

En pratique, l'action récursoire de l'Administration contre ses agents est rarement exercée. La protection fonctionnelle prévue à l'article L. 134-1 du Code général de la fonction publique garantit d'ailleurs aux agents publics une protection en cas de poursuites pour des faits commis dans l'exercice de leurs fonctions. Cette tendance à la protection de l'agent renforce le constat d'une absorption progressive de la faute personnelle par la faute de service, mouvement qui favorise l'indemnisation des victimes en leur permettant de s'adresser à une personne publique, par définition solvable.

À retenir

• La distinction faute personnelle / faute de service, posée par l'arrêt Pelletier (1873), détermine à la fois la juridiction compétente et le patrimoine débiteur de la réparation.
• Le cumul de fautes (Anguet, 1911) permet à la victime d'agir contre l'Administration et contre l'agent lorsque deux fautes distinctes ont concouru au dommage.
• Le cumul de responsabilités (Lemonnier, 1918) permet d'engager la responsabilité de l'Administration même pour une faute personnelle de l'agent, dès lors que celle-ci n'est pas dépourvue de tout lien avec le service.
• L'action récursoire (Laruelle et Delville, 1951) permet à la personne qui a indemnisé la victime de se retourner contre le véritable auteur du dommage.
• La tendance contemporaine est à l'absorption de la faute personnelle par la faute de service, au bénéfice de l'indemnisation des victimes.