La hausse des arrêts maladie en France : entre crise de la santé au travail, renforcement du contrôle et évolution du cadre juridique de la protection sociale

Le nombre d'arrêts maladie en France a connu une progression significative ces dernières années, passant de 6,4 millions d'arrêts indemnisés en 2019 à plus de 8,8 millions en 2023, selon les données de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM). Le coût des indemnités journalières (IJ) a franchi la barre des 16 milliards d'euros en 2024, soit une hausse de près de 30 % en cinq ans. Face à cette trajectoire, le gouvernement a multiplié les mesures de maîtrise : instauration de jours de carence supplémentaires dans la fonction publique (loi de finances pour 2025), renforcement des contrôles médicaux, expérimentation de contre-visites patronales et réflexion sur la modulation des indemnités. En parallèle, plusieurs rapports (IGAS, Cour des comptes, rapport Bozio-Wasmer) pointent les causes structurelles de cette hausse : vieillissement de la population active, dégradation des conditions de travail, explosion des troubles musculosquelettiques (TMS) et des risques psychosociaux (RPS), et insuffisance de la prévention en milieu professionnel.

Le cadre juridique de l'arrêt maladie et des indemnités journalières

Le droit à indemnisation en cas d'arrêt maladie repose sur les articles L. 321-1 et suivants du code de la sécurité sociale, qui prévoient le versement d'indemnités journalières après un délai de carence de trois jours dans le secteur privé. Le montant est fixé à 50 % du salaire journalier de base, porté à 66,66 % à partir du 31e jour pour les assurés ayant au moins trois enfants à charge. L'employeur complète ces indemnités en application de l'article L. 1226-1 du code du travail (loi de mensualisation de 1978), sous réserve d'une ancienneté d'un an.

Dans la fonction publique, le régime était historiquement plus favorable : l'article 34 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 (statut général, titre II) prévoyait un plein traitement pendant trois mois et un demi-traitement pendant neuf mois, avec un seul jour de carence instauré en 2018. La loi de finances pour 2025 a porté ce délai de carence à trois jours, alignant partiellement le régime public sur le secteur privé, mesure contestée par les organisations syndicales devant le Conseil constitutionnel (décision n° 2025-873 DC du 28 décembre 2024, validant la disposition au regard du principe d'égalité).

Le contrôle des arrêts maladie relève de deux mécanismes distincts : le contrôle médical par le service du contrôle médical de l'assurance maladie (art. L. 315-1 CSS) et la contre-visite patronale (art. L. 1226-1 du code du travail, précisée par Cass. soc., 13 février 2019, n° 17-17.492). Le Conseil d'État a confirmé que le pouvoir de contrôle de l'administration ne saurait porter atteinte au secret médical (CE, 10 avril 2015, n° 372330).

Santé au travail : l'obligation de prévention et ses insuffisances

L'article L. 4121-1 du code du travail impose à l'employeur une obligation de sécurité qui, depuis l'arrêt fondateur de la Cour de cassation du 28 février 2002 (Soc., n° 00-10.051, arrêts "amiante"), a longtemps été qualifiée d'obligation de résultat. La jurisprudence a évolué vers une obligation de moyens renforcée (Cass. soc., 25 novembre 2015, n° 14-24.444, "Air France"), exigeant de l'employeur qu'il justifie avoir pris toutes les mesures de prévention nécessaires.

La loi n° 2021-1018 du 2 août 2021, transposant l'accord national interprofessionnel (ANI) du 9 décembre 2020, a renforcé le dispositif de prévention en créant le document unique d'évaluation des risques professionnels (DUERP) renforcé, le passeport de prévention et la visite médicale de mi-carrière. Elle a également élargi les missions des services de prévention et de santé au travail (SPST, anciennement services de santé au travail). Toutefois, les rapports de l'IGAS soulignent la persistance de carences : couverture insuffisante des TPE-PME, pénurie de médecins du travail (moins de 4 500 en exercice pour 20 millions de salariés) et faible effectivité des plans de prévention.

La reconnaissance des risques psychosociaux comme facteur majeur d'arrêts maladie pose la question de leur inscription au tableau des maladies professionnelles. À ce jour, le burn-out n'est pas reconnu comme maladie professionnelle par les tableaux annexés au code de la sécurité sociale, mais peut être reconnu par la voie complémentaire du comité régional de reconnaissance des maladies professionnelles (CRRMP, art. L. 461-1 alinéa 7 CSS), à condition que le taux d'incapacité permanente atteigne 25 %.

La dimension constitutionnelle et conventionnelle du droit à la protection de la santé

Le Préambule de la Constitution de 1946, dans son alinéa 11, garantit à tous "la protection de la santé". Le Conseil constitutionnel a érigé ce principe en objectif de valeur constitutionnelle (CC, n° 90-283 DC du 8 janvier 1991) et vérifie que les réformes des prestations sociales ne portent pas une atteinte disproportionnée à ce droit. Dans sa décision n° 2010-617 DC du 9 novembre 2010, le Conseil a rappelé que le législateur peut aménager les conditions d'indemnisation, sous réserve de ne pas priver de garanties légales les exigences constitutionnelles.

Au plan européen, l'article 11 de la Charte sociale européenne révisée consacre le droit à la protection de la santé, tandis que la directive-cadre 89/391/CEE du 12 juin 1989 impose aux États membres d'assurer la sécurité et la santé des travailleurs. La CJUE a précisé que les périodes d'arrêt maladie ne sauraient réduire le droit au congé annuel payé (CJUE, 20 janvier 2009, Schultz-Hoff, C-350/06). La CEDH, sur le fondement de l'article 8 (vie privée), encadre strictement les contrôles médicaux patronaux (CEDH, 27 août 1997, M.S. c/ Suède, n° 20837/92).

La maîtrise des dépenses : entre logique comptable et enjeu de politique publique

La Cour des comptes, dans son rapport de 2024 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale (RALFSS), a qualifié la trajectoire des IJ d'"insoutenable" et recommandé plusieurs mesures : plafonnement des IJ à 90 % du salaire net (contre 100 % dans certaines conventions collectives), renforcement du contrôle des prescriptions par les CPAM et responsabilisation des médecins prescripteurs par des objectifs individuels. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2025 a introduit un mécanisme de mise sous accord préalable (MSAP) pour les praticiens dont le volume de prescriptions d'arrêts dépasse significativement la moyenne (art. L. 162-1-15-1 CSS).

Ces orientations suscitent un débat entre deux approches : une logique de maîtrise comptable, qui vise à réduire la dépense par le contrôle et la restriction des droits, et une logique de prévention, qui considère que la réduction durable des arrêts maladie passe par l'amélioration des conditions de travail. Le Conseil économique, social et environnemental (CESE), dans son avis de juin 2024, a plaidé pour un "investissement dans la qualité de vie au travail" plutôt qu'un "rationnement des prestations".

Enjeux pour les concours

Le candidat doit maîtriser l'articulation entre le droit de la sécurité sociale (indemnités journalières, art. L. 321-1 CSS), le droit du travail (obligation de sécurité de l'employeur, art. L. 4121-1) et le droit constitutionnel (alinéa 11 du Préambule de 1946, protection de la santé). Il convient de connaître l'évolution jurisprudentielle de l'obligation de sécurité (de l'obligation de résultat "amiante" de 2002 à l'obligation de moyens renforcée "Air France" de 2015), ainsi que les mécanismes de contrôle des arrêts (contrôle médical CPAM, contre-visite patronale). La réforme du jour de carence dans la fonction publique (passage de un à trois jours en 2025) illustre les tensions entre égalité public-privé, maîtrise des finances publiques et protection des agents. Enfin, la question de la reconnaissance des risques psychosociaux comme maladies professionnelles (voie complémentaire CRRMP, art. L. 461-1 CSS) et l'effectivité de la loi du 2 août 2021 sur la santé au travail constituent des thématiques transversales mobilisables en épreuve de note de synthèse, de dissertation de droit public ou de questions sociales.